II SA/Kr 221/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. P. na uchwałę nr XLI/72/2018 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród sportowych i wyróżnień sportowych gminy Zielonki I. stwierdza nieważność § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Zielonki na rzecz skarżącej E. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNEINIE E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 19 stycznia 2019 roku na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XLI/72/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 roku, w sprawie określenia zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród sportowych i wyróżnień sportowych gminy Zielonki. Skarżąca zarzuciła niespójność ustaleń przedmiotowej uchwały, co stanowi naruszenie § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t .j Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy i/lub naruszenie art. 32 Konstytucji co do zasady równości obywatela wobec prawa. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w rozdziale 5 ("Tryb przyznawania stypendiów, nagród i wyróżnień") zaskarżonej uchwały w § 9.3 wprowadzono zapis: "Warunkiem udzielenia stypendium, nagrody lub wyróżnienia jest złożenie przez wnioskodawcę wniosku w terminie do dnia 20 października roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym stypendium, nagroda lub wyróżnienie ma być udzielone". Skarżąca zarzuciła, że dotychczas wnioski o stypendia i nagrody sportowe w Gminie Zielonki można było składać w terminie do 15 stycznia po upłynięciu poprzedniego roku kalendarzowego. W 2018 roku, w trakcie już jego trwania, zmieniony został termin składania wniosków do dnia 20 października 2018 roku. Zawody "Otwarte Mistrzostwa Województwa Małopolskiego" w pływaniu odbyły się już po tym terminie, w dniach 23-24 listopada 2018 roku. Na zawodach tych skarżąca zajęła V miejsce, uprawniające ją (pod względem wyniku sportowego) do wnioskowania o stypendium sportowe w Gminie Zielonki (zarówno wg zapisów poprzedniej uchwały nr XXI/52/2016 z dnia 13 października 2016 roku, jak i obecnej uchwały Rady Gminy Zielonki. Skarżąca podkreśliła, że nie ma wpływu na termin zawodów, który wyznaczany jest przez Małopolski Okręgowy Związek Pływacki (i umieszczany na początku danego roku kalendarzowego na ogólnodostępnej stronie internetowej). Poprzez nowy zapis w uchwale, iż warunkiem udzielenia stypendium jest złożenie wniosku do dnia 20 października roku poprzedzającego rok budżetowy, skarżąca została pozbawiona możliwości skutecznego złożenia wniosku o stypendium w roku 2019. Podkreśliła, że stało się to w trakcie trwającego już okresu przygotowania pływackiego do najważniejszych zawodów pływackich w roku kalendarzowym 2018. Zdaniem skarżącej zapis w rozdziale 5, § 9.3 jest dodatkowo niespójny, a wręcz pozostaje w sprzeczność z zapisem z rozdziału 2 ("Stypendia sportowe dla zawodników za osiągnięte wyniki sportowe"), § 6.2 tej samej uchwały, w którym ustala się zasady możliwości ubiegania się o stypendium sportowe. Skoro rok kalendarzowy trwa od 1 stycznia do 31 grudnia uchwałodawca wprowadza tym zapisem możliwość starania się o stypendium sportowe za wyniki uzyskane w całym roku kalendarzowym, a nie tylko za te uzyskane do dnia 20 października, jak to zapisano w § 9.3 rozdziału 5 zaskarżonej uchwały, który wyklucza możliwość starania się o stypendium sportowe wszystkim zawodnikom, którzy osiągnęli (lub będą osiągać) odpowiednie wyniki sportowe pomiędzy 21 października a 31 grudnia każdego roku kalendarzowego, co pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji "Zasada równości obywatela wobec prawa". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że w aktualnym kształcie sprawy dotyczące udzielania stypendium i nagród podlegają regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, to znaczy prowadzone jest postępowanie administracyjne, w toku którego badane są przesłanki udzielenia określonego świadczenia. W zaistniałych okolicznościach konieczne stało się ustanowienie terminu granicznego dla wniosków o udzielenie świadczeń wynikających z kwestionowanej uchwały, bowiem przed rozpoczęciem roku budżetowego, w którym realizowane będą wypłaty świadczenia, te powinny być przyznane przynajmniej w formie nieostatecznych decyzji. Taka sytuacja pozwoliłaby przede wszystkim na poprawne przyjęcie kwot świadczeń w budżecie gminy w roku ich realizacji. Ustalona w uchwale wysokość świadczeń powoduje konieczność zgłoszenia ich beneficjentów do ubezpieczenia społecznego. Przy założeniu wypłaty świadczeń od początku roku kalendarzowego wymagane przepisami zgłoszenie do ubezpieczenia winno nastąpić w ciągu siedmiu dni danego roku kalendarzowego. Zgłoszenie w terminie nie będzie możliwe w przypadku, gdy postępowanie administracyjne dotyczące świadczeń nie zakończy się przed końcem roku poprzedzającego. Na rozprawie pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podał, że gmina rozważa podjęcie uchwały zmieniającej zapis § 9 ust. 3. Wskazał, że ewentualne jego unieważnienie przez Sąd powodowałoby ten skutek, że brak byłoby terminu do złożenia wniosku, natomiast unieważnienie uchwały w całości niweczyłoby w ogóle możliwość otrzymania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1263, dalej "u.o.s."), stanowiąc w art. 31 ust. 1, że: Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Ust. 2 stanowi, że stypendia i nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. Z kolei ust. 3 stanowi, że: Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Z powyżej cytowanego upoważnienia ustawowego wynika, że jego celem było jasne określenie w uchwale jaką nagrodę, wyróżnienie, stypendium sportowe może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym jakie znaczenie dla gminy ma dany sport (ust. 3) oraz określenie jakie stypendium lub nagrody przewidziane są dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. Według cytowanego upoważnienia tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów, nagród i wyróżnień, które są przyznawane na podstawie zawartych w uchwale zasad i trybu. Dla wykładni tych przepisów istotne są przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 506, dalej "u.s.g.") - zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Z kolei z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g. wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Dotyczy to też spraw z zakresu kultury fizycznej. Finansowanie stypendiów, nagród czy wyróżnień odbywa się ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.s., tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Zawarty w art. 31 ust. 1 u.o.s. zwrot "mogą ustanawiać" pozostawia jednostce samorządu terytorialnego swobodę w wyborze wprowadzenia lub nie na swoim terenie tego rodzaju gratyfikacji. Celem ustawy z dnia 5 czerwca 2010 r. o sporcie było stworzenie nowego aktu normatywnego wspierającego kulturę fizyczną w całości opartego na odmiennych założeniach konstytucyjno - aksjologicznych ograniczających reglamentację prawną sportu do niezbędnego minimum (por. uzasadnienie projektu ustawy druk sejmowy nr 23130). Dlatego ustawa wprowadziła jedynie niezbędne regulacje prawne dla prawidłowego rozwoju sportu. Przykładem powyższego jest regulacja zawarta w art. 31 ust. 3 ustawy, który w żaden sposób nie precyzuje szczegółowo kryteriów, jakie powinny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego aby finansować nagrody czy wyróżnienia za wyniki sportowe. Nie można przy tym przyjąć, że powołany przepis art. 31 u.o.s. powinien być interpretowany literalnie, to znaczy w sposób prowadzący do wniosku, że każdy uprawiający sport w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.o.s. i osiągający w tym sporcie wyniki sportowe jest uprawniony do uzyskania stypendium. W tym miejscu należy zastrzec, że pewien zakres swobody lokalnego prawodawcy w kształtowaniu treści aktu prawa miejscowego stanowionego na podstawie tej delegacji ustawowej, nie oznacza dowolności prawodawcy lokalnego i przyjęcia, że taki akt prawa miejscowego jest aktem uznaniowym. Akty prawa miejscowego, będące aktami podustawowymi, wydawanymi na podstawie i w granicach ustaw (art. 94 Konstytucji RP), mają na celu wykonywanie ustaw. Ich treść nie może być zatem dowolna, gdyż mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i muszą mieścić się w jego granicach. Niedopuszczalne jest zatem ich stanowienie poza granicami upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 282/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu art. 31 ust. 1 u.o.s. wynika uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego do ustanowienia i finansowania m.in. okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Z przepisu tego wynikają ustawowe kryteria przyznawania stypendiów sportowych, tj. krąg podmiotowy, obejmujący każdą osobę fizyczną, oraz osiągane wyniki sportowe. Oznacza to, że zakres podmiotowy stypendium sportowego został ustawowo uregulowany i nie jest dopuszczalne jego modyfikowanie przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Zakres ten obejmuje zważywszy na art. 1 ust. 1 u.s.g. każdego mieszkańca danej gminy, osiągającego wyniki sportowe, niezależnie od tego, czy jest zrzeszony w klubie lub stowarzyszeniu sportowym, działającym na terenie tej gminy czy poza nią, czy też indywidualnie trenuje. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ustawodawca nie zawęził zatem zakresu podmiotowego do grupy mieszkańców trenujących wyłącznie na terenie danej gminy. W tym aspekcie istotnym jest wyłącznie przynależność do danej wspólnoty terytorialnej, wyznaczana kryterium zamieszkiwania na jej obszarze. A zatem potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe. Ustawodawca zmierza do promowania i wspierania finansowo osób fizycznych uprawiających sport czy to zawodowo, czy hobbystycznie wyłącznie w oparciu o kryterium osiąganych wyników sportowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2016 r., III SA/Gd 303/16). Świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.o.s., mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne. Zarówno przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania, następować winno w drodze decyzji administracyjnej. W myśl przepisu art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Należy przyjąć, że sprawa w przedmiocie przyznania jak i odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w oparciu o szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zasadą jest bowiem, że tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonaniu uprawnień właścicielskich podmiotu który reprezentuje, właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W rozdziale 5 zaskarżonej uchwały, regulującym tryb przyznawania stypendiów, nagród i wyróżnień, w § 9 ust. 3 wprowadzono zapis: "Warunkiem udzielenia stypendium, nagrody lub wyróżnienia jest złożenie przez wnioskodawcę wniosku w terminie do dnia 20 października roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym stypendium, nagroda lub wyróżnienie ma być udzielone". Zapis ten narusza gwarantowaną konstytucyjnie zasadę równości. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jak wynika ze skargi dotychczas wnioski o stypendia i nagrody sportowe w Gminie Zielonki można było składać w terminie do 15 stycznia roku kalendarzowego w którym stypendium, nagroda lub wyróżnienie ma być udzielone. W rozpoznawanej sprawie 30 sierpnia 2018 r., zatem w trakcie jego trwania, został zmieniony termin składania wniosków - do dnia 20 października roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym stypendium, nagroda lub wyróżnienie ma być udzielone. Jak wskazała skarżąca, w jej przypadku, oznaczałoby to, że poprzez nowy zapis w § 9 ust. 3 uchwały skarżąca zostałaby pozbawiona możliwości skutecznego złożenia wniosku o stypendium, mimo że w zawodach "Otwarte Mistrzostwa Województwa Małopolskiego" w pływaniu, jakie odbyły się w dniach 23-24 listopada 2018 r., zatem już po dniu 20 października, skarżąca zajęła V miejsce uprawniające ją (pod względem wyniku sportowego) do wnioskowania o stypendium sportowe w Gminie Zielonki, w sytuacji gdy skarżąca nie ma wpływu na termin zawodów. Zapis § 9 ust. 3 jest niespójny z zapisem § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym zawodnik może ubiegać się o przyznanie stypendium jeśli w obecnym roku kalendarzowym (podkreślenie Sądu) uzyskał określony wynik sportowy. Skoro rok kalendarzowy trwa od 1 stycznia do 31 grudnia, to uchwałodawca wprowadził tym zapisem możliwość ubiegania się o stypendium sportowe za wyniki uzyskane w całym roku kalendarzowym, a nie tylko za te uzyskane do dnia 20 października, jak to zapisano w § 9.3 rozdziału 5 zaskarżonej uchwały, który wyklucza możliwość starania się o stypendium sportowe tym zawodnikom, którzy osiągnęli (lub będą osiągać) odpowiednie wyniki sportowe pomiędzy 21 października a 31 grudnia każdego roku kalendarzowego, co pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Reasumując należy wskazać, że zaskarżona uchwała w § 9 ust. 3 w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady równości stanowi istotne naruszenia prawa. Stwierdzając wyrokiem nieważność § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że nie będzie to skutkowało dezintegracją całej uchwały, natomiast Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości. Jak trafnie wskazał na rozprawie skarżony organ unieważnienie § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały powoduje skutek w postaci braku terminu do złożenia wniosku, natomiast unieważnienie uchwały w całości niweczyłoby w ogóle możliwość otrzymania świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. zważywszy, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogły odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do oddalenia skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz skarżącej kwotę 300 zł składa się uiszczony wpis od skargi.