III SA/Gd 303/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] ze zmianami w przedmiocie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości okresowych stypendiów sportowych 1. stwierdza nieważność § 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. 2011.9.243) oraz 2. § 1 pkt 3, § 2, § 3 i § 6 pkt 1 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta [...] z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] ze zm. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2014.4070). Z przedstawionych sądowi akt wynika, co następuje: w dniu 23 grudnia 2010 r. Rada Miasta G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości okresowych stypendiów sportowych (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 24 stycznia 2011 r. Nr 9 poz. 243). Zgodnie z § 1 tej uchwały, ustanowiono okresowe stypendia sportowe dla osób fizycznych osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym w wysokości od kwoty 300 zł do kwoty 2500 zł miesięcznie. Przyjęto jednocześnie regulamin przyznawania i pozbawiania stypendiów określony w załączniku nr 1 do uchwały (§ 2 uchwały). Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) i - art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz.857 ze zm.). Uchwałę zmieniono uchwałą Rady Miasta G. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r. w ten sposób, że zmianie uległy zapisy zamieszczone w Regulaminie w/w uchwały z dn. 23 grudnia 2010 r.(Dz. Urz. Woj. Pom. z dn.30.04.203 r. poz. 2066), a następnie uchwałą z dnia 30 października 2014 r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie zasad trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości okresowych stypendiów sportowych ( Dz.Urz.Woj.Pom.2014.4070) Rada miasta G. dokonała zmiany Regulaminu przyznawania i pozbawiania okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym, stanowiący załącznik nr 1 do ww. uchwały Rady Miasta G. nr [...]. Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. Prokurator Rejonowy G.– Ś. w G. u wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...]. W ocenie prokuratora uchwała wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem, zmienionym w 2014 r. narusza art. 31 § 1 i § 3 ustawy o sporcie, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności jej § 1 oraz § 1 pkt 3, § 2, § 3, § 6 pkt 1 ww. załącznika do uchwały. W ocenie prokuratora postanowienia uchwały wykraczają bowiem poza delegację ustawową określoną w ww. przepisach ustawy o sporcie. W skardze wskazano, że na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, Rada Miasta G. mogła i powinna była - w drodze uchwały - określić w jasny i precyzyjny sposób wysokość stypendium, jakie może uzyskać osoba osiągająca określony wynik sportowy, biorąc pod uwagę jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport oraz osiągnięty wynik sportowy, a nie, jak to uczyniono w uchwale, wskazać minimalna i maksymalną wysokość stypendium. W ocenie prokuratora wysokość stypendium, by pozostać w ramach udzielonej delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, powinna być precyzyjnie określona, bądź przez wskazanie kwoty, jaką otrzyma uprawniona osoba za swoje osiągnięcia, bądź poprzez określenie sposobu wyliczenia tej kwoty. Jednakże wartości, które posłużą temu wyliczeniu, powinny być możliwe do ustalenia dla każdego adresata uchwały. Ponadto kompetencje w zakresie określenia wysokości stypendium, w myśl cytowanej delegacji, przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu Gminy, który nie może przekazać jej innemu organowi, tj. w tym przypadku – Prezydentowi Miasta G. Art. 31 ustawy o sporcie nie upoważnia bowiem Rady Miasta G. do określania innych podmiotów uprawnionych do przyznawania stypendium sportowego. Nie jest również dopuszczalne, aby uchwała zawężała, czy doprecyzowywała krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium. Zgodnie z art. 31 ust. 1 cyt. ustawy o sporcie, uchwała jednostki samorządu terytorialnego winna dotyczyć wszystkich osób fizycznych osiągających określone wyniki sportowe tj. umożliwiać przyznawanie takim osobom stypendiów sportowych. Ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium do zawodników, którzy w roku przyznania stypendium są zawodnikami klubu sportowego, posiadają licencję polskiego związku sportowego, biorą udział we współzawodnictwie sportowym, organizowanym przez polski związek sportowy lub międzynarodową organizacje sportową w danej dziedzinie i uprawiają dyscyplinę olimpijską lub paraolimpijską, jak również wskazanie w § 6 uprawnionych do zgłaszania wniosków o stypendia (kluby sportowe działające i mające siedzibę na terenie Gminy Miasta G.), po pierwsze nie mieści się w upoważnieniu do określania warunków przyznawania stypendiów, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, po drugie, jest modyfikacją wskazanego w art. 31 ust. 1 upoważnienia, a po trzecie - stanowi istotne naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji RP. Unormowania uchwały powodują bowiem nierówne traktowanie zawodników zrzeszonych w klubach i niezrzeszonych w klubach, poprzez uprzywilejowanie sportowców będących członkami klubów sportowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia podniesionych przez prokuratora zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, zwana dalej ustawą p.p.s.a.) sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwana dalej u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 50 §1,52 §1 i 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (publ.j.w.) , stanowiąc w art. 31, że: 1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. 2./..../. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Z powyżej zacytowanego upoważnienia ustawowego wynika, że jego celem było jasne określenie w uchwale, jaką nagrodę może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym, jakie znaczenie dla gminy ma dany sport. Według cytowanego upoważnienia tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów i nagród (wyróżnień), które są przyznawane na podstawie zawartych w uchwale zasad i trybu. Rację ma zatem skarżący, że we wskazanych (po uzupełnieniu) w skardze unormowań uchwały, Rada Miasta G. uchybiła udzielonym jej przez ustawodawcę upoważnieniom. Pierwotną treść uchwały – Nr [...] z dnia 23 grudnia 2010 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 24 stycznia 2011 r. Nr 9, poz.243) zmieniano dwukrotnie w zakresie Regulaminu przyznawania i pozbawiania okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym, stanowiącego załącznik do uchwały. Z opublikowanych w Dzien. Urz. Woj. Pomorskiego tekstów wynika, że pozostał w mocy §1 uchwały Nr [...] z dnia 23 grudnia 2010 r., stanowiący, że: " Ustanawia się okresowe stypendia sportowe, zwane dalej stypendiami, dla osób fizycznych osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym w wysokości od kwoty 300 zł do kwoty 2500 zł miesięcznie" , co w zestawieniu z § 1 pkt. 3 i § 7 załącznika , czyli - Regulaminu przyznawania i pozbawiania okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym, daje się odczytać jako normę uprawniającą Prezydenta Miasta G. zarówno do określenia wysokości danego stypendium jak i do jego przyznania konkretnej osobie. Jest to zatem de facto przekazanie uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jej organowi wykonawczemu, co – jak słusznie podniesiono w skardze – narusza upoważnienie zawarte w cytowanym na wstępie art. 31 ustawy o sporcie. Kolejnym naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w kwestionowanej uchwale Rady Miasta G., po jej zmianach, są ograniczenia dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych – okresowych stypendiów oraz – rodzajów ich osiągnięć sportowych, ustanowione w §§ 2 i 3 załącznika do uchwały tj. – Regulaminu /.../. Przepisy zamieszczone we wskazanych jednostkach redakcyjnych określają bowiem dodatkowe, nie przewidziane w upoważnieniu ustawowym warunki, jakie winien spełniać sportowiec, by mógł uzyskać okresowe stypendium sportowe. Ograniczenia dotyczą zarówno rodzaju dyscypliny sportowej (pkt.1§ 2, t j. olimpijska, paraolimpijska), sposobu organizowania współzawodnictwa ( pkt. 4 § 2), przynależności do klubu sportowego (pkt. 2 § 2), posiadania licencji polskiego związku sportowego ((pkt. 3 § 2).W zaskarżonym w całości § 3 Regulaminu wskazano, co prawda, jakie osiągnięcia sportowe mogą być podstawą przyznania stypendium okresowego, lecz – wbrew ustawie – wyszczególniono rodzaje zawodów i dyscyplin sportowych, których to może dotyczyć. Jak słusznie podniesiono w skardze, cytowane na wstępie upoważnienie ustawowe nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do reglamentowania możliwości przyznania stypendium sportowego w opisany sposób przewidując tylko, że jedynymi kryteriami mogącymi być branymi pod uwagę są znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. W zakwestionowanym w skardze § 6 Regulaminu wprowadzono, nie przewidziane upoważnieniem ustawy o sporcie, ograniczenie w postaci nadania uprawnienia do zgłaszania wniosków o stypendia właściwym klubom sportowym, działającym i mającym siedzibę na terenie Gminy Miasta G.. Zgodzić się należy ze skarżącym, że tego rodzaju ograniczenie jest nieuprawnione w świetle unormowań art. 31ust. 3 ustawy o sporcie, który zezwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na określenie w drodze uchwały szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych /.../, o których mowa w ust. 1 i 2, przy wzięciu pod uwagę znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego. Treść zakwestionowanych powyżej przepisów dowodzi, że w zaskarżonej uchwale dokonano nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej". Dla potrzeb ubiegania się o stypendia Rada Miasta G. posłużyła się innymi kryteriami niż ustawowe, natomiast pominęła przytoczone kryterium ustawowe rodzaju sportu mającego znaczenie dla danej jednostki samorządowej. Rada Miasta G. nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla gminy G., do czego zobowiązywało upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, lecz posłużyła się sformułowaniem zrównującym wszystkie dyscypliny sportowe, określając jedynie ogólnie, że chodzi o konkurencje olimpijskie lub paraolimpijskie, nie precyzując o jakie dyscypliny sportu konkretnie chodzi. Poddaje to w wątpliwość prawidłowość realizacji przez Radę Miasta G. delegacji ustawowej w zakresie uwzględnienia przy ustalaniu zasad przyznawania stypendiów znaczenia danego sportu dla Gminy Miasta G. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność przytoczonych przepisów wprowadzających niedopuszczalne w świetle ustawy kryteria, tj. § 1 uchwały Rady Miasta G. z dnia 23 grudnia 2010 r. nr[...] §1 pkt 3, §2, §3 i § 6 pkt 1 załącznika do uchwały tj. Regulaminu przyznawania i pozbawiania okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. W zakwestionowanych przepisach doszło do nie znajdującego podstawy prawnej pozbawienia pewnej grupy członków wspólnoty samorządowej możliwości ubiegania się o stypendium sportowe, wykraczającego poza zakres upoważnienia ustawowego. Kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady przyznawania stypendiów, jako przepisy wykonawcze wobec ustawy, nie mogą zawężać granic ustawowego upoważnienia gminy. Wskazane powyżej przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia i naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Przewidziane w uchwale wyłączenia nie znajdują uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych i nie mają podstawy ustawowej. Ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi kryteriami ustalania zasad przyznawania stypendiów są znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz osiągnięty wynik sportowy. Odwołując się do nieprzewidzianych ustawą kryteriów Rada Miasta G. przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Sąd uznał je za niezgodne z prawem, gdyż brak jest podstawy prawnej do tego, aby gminne akty prawa miejscowego dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia stypendium sportowego. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią w ocenie Sądu istotne naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej części zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.