II SA/Kr 222/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i P. K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala. Postanowieniem nr [...] z dnia 26 listopada 2014 r.(znak [...] ) PINB, w oparciu o art. 48 ust.2 i 3 u.p.b., nałożył na A. i P.K. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji budowlanej w terminie do dnia 15 marca 2015 r., który to termin następnie został przedłużony do dnia 30 kwietnia 2015r. postanowieniem z dnia 12 marca 2015r. Ostatecznie żądane dokumenty zostały przedłożone przez strony. Postanowieniem nr [...] z dnia 18 września 2015 r. (znak: [...] ) PINB, na podstawie art. 49 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nałożył na A.K. i P.K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł tytułem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...] , położonej w miejscowości G. , gmina M. , oznaczonego nr posesyjnym [...] . Od ww. postanowienia strony wniosły zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 14 grudnia 2015r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 49 ust. 1 i ust.2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest zasadność nałożenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000,00 zł związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] , położonej w miejscowości G . Organ administracyjny ustalił, że przedmiotowa rozbudowa składa się z dwóch części tj. pomieszczenia gospodarczo - garażowego z tarasem, na którym wykonano pomieszczenie mieszkalne oraz pomieszczenia - garażu. Pomieszczenia te są powiązane konstrukcyjnie i stanowią z budynkiem mieszkalnym całość. Wobec powyższego, WINB przychylił się do klasyfikacji prawnej dokonanej przez PINB i uznał przedmiotową budowę za rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości G . Za okoliczność bezsporną uznano to, iż rozbudowa ta została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku analizy zdjęć lotniczych obrazujących zabudowę działki o nr ewid. [...] , organ II instancji uznał, że ww. rozbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce po 1998 r. Wobec powyższego stwierdzono, że PINB zastosował w sprawie właściwy reżim prawny. Zgodnie z art. 48 ust. 5 u.p.b., przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Złożone przez zobowiązanego dokumenty umożliwiły organowi nadzoru zastosowanie art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia. Okolicznością warunkującą wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz kompletność projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Analizując przedłożone dokumenty MWINB stwierdził, iż spełniają one warunki zawarte w art. 49 ust. 1 u.p.b. W ocenie organu odwoławczego opłaty legalizacyjna została prawidłowo wyliczona. W dniu 19 stycznia 2016 r. A.K. i P.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 grudnia 2015 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: * naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59f pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz załącznika do ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym zakwalifikowaniu rozbudowy skarżących jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy rozbudowa przeprowadzana była w celach gospodarczych, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie kategorii l obiektów budowlanych, * naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. polegającego na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych dotyczących okresu, w którym miała miejsce rozbudowa domu, tj. przyjęcie, że skarżący dokonali rozbudowy domu po 1998 roku, podczas gdy z wyjaśnień stron jednoznacznie wynika, że przedmiotowa rozbudowa miała miejsce przed 1994 rokiem, co w konsekwencji skutkowało zastosowaniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku i brakiem obowiązku nakładania opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że według ich wiedzy przedmiotowa rozbudowa miała miejsce przed 1990 r. i została dokonana przez rodziców skarżącego. Zatem ich zdaniem, postępowanie w zakresie legalizacji rozbudowanej części powinni opierać się na przepisach z daty rozbudowy domu. Wobec tego konieczne jest przeprowadzenie postępowania w celu rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności powyższym zakresie. Zdaniem stron, organ w niniejszej spawie nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność, aby rozbudowa miała miejsce po roku 1995, jedynie przedstawił swoją ocenę niepopartą żadnym dowodem, która kłóci się w sposób oczywisty z faktami wykazanymi przez skarżących. Powołane przez organ materiały w postaci zdjęć lotniczych nie zostało w żaden fachowy sposób zinterpretowane np. w postaci opinii biegłego z zakresu interpretacji zdjęć lotniczych, co już czyni dowolną ocenę organu bez wsparcia w postaci wiedzy specjalistycznej. Organ nie wykazał aby dokonał badania fotografii przed rokiem 1994 celem porównania stanu faktycznego budynku. Ponadto, w ocenie skarżących, organ dokonał błędnej oceny w zakresie sklasyfikowania rozbudowanej części jako l kategorii obiektów budowlanych. Rozbudowana część przeznaczona jest na składowanie różnego rodzaju przedmiotów służących do pracy na gospodarstwie i nie jest przystosowana do zamieszkania w nich. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy stwierdzić, że prowadziło to do błędnego ustalenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto, z uwagi na sytuację majątkową skarżących, w tym w szczególności pomoc finansową, jaką przeznaczają oni na pomoc rodzicom z uwagi na stan ich zdrowia, skarżący wniósł o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 c ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa. Organ II instancji odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Jak wynika z akt sprawy i treści skargi, istota sprawy sprowadza się do oceny, kiedy przedmiotowy budynek na dz. nr [...] w miejscowości G. został rozbudowany o pomieszczenie gospodarczo – garażowe z tarasem, na którym wykonano pomieszczenie mieszkalne (...) oraz przylegający do tego pomieszczenia garaż (oznaczone lit. B i C na szkicu z dnia 28.08.2014r., k. [...] akt adm. I inst.) i w związku z tym jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Podstawowe znaczenie ma więc kwestia dotycząca jednoznacznego (pewnego) ustalenia daty "zakończenia budowy" rozbudowanej części budynku mieszkalnego na dz. nr [...] . Data ta bowiem decyduje o wdrożeniu właściwego trybu postępowania. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Wskazany zaś ust. 2 stanowi, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. "Przepisami dotychczasowymi", o których mowa w cytowanej regulacji są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Zauważyć przy tym należy, iż ustawa ta nie przewidywała konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej, przez sprawcę samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443): Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi, iż do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Dlatego też uznano, że w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie wprowadzony ustawą zmieniającą (art. 1 pkt 25 ustawy zmieniającej) przepis zawarty w art. 49 c u.p.b., w brzmieniu: Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) (...). W pozostałym zakresie, zastosowanie w niniejszej będzie miało brzmienie dotychczasowe ustawy Prawo budowlane (dalej: u.p.b.), sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ponadto WSA w Krakowie zgadza się z tezą zawartą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04, opub. w LEX nr 198953, zgodnie z którą: "nie ma możliwości prawnych, aby część prac budowlanych przy rozbudowie obiektu oceniane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., a pozostałe na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Skoro bowiem prace budowlane prowadzone były od 1992 roku do 1995 (włącznie) przy jednym obiekcie budowlanym, to uznanie, iż budowa nie została zakończona do dnia 1 stycznia 1995 r. powoduje, iż do całości zrealizowanych prac budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r." Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji ustalił, że rozbudowa ww. budynku została wykonana między 1998-2012r. Ustalenie to zostało dokonane na podstawie analizy zdjęć lotniczych wykonanych w 1993,1998 i 2012 roku, wydanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (k.[...] akt adm. I inst.). Zdjęcia te mają charakter dokumentów urzędowych i korzystają z domniemania prawdziwości, zgodnie z art. 76 k.p.a. W ocenie Sądu, zdjęcia te w sposób jednoznaczny obrazują poszczególne etapy procesu inwestycyjnego na działce nr [...]. Na zdjęciach tych, wykonanych zarówno w 1993 i 1998 roku brak jest zabudowań objętych zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nie zostały one również uwzględnione w dokumentacji projektowej z 1992r. Zabudowanie przedmiotowe są już natomiast widoczne na fotografii z 2012r. Zatem analiza ww. materiału dowodowego nakazała podzielić powyższe ustalenie organu administracyjnego. Natomiast zarzut skarżących co do tego, że budowa przedmiotowych obiektów miała miejsce przed 1994 r. nie został poparty jakimkolwiek przekonującym argumentem znajdującym odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Sąd nie podziela także zarzutów dotyczących konieczności powołania biegłego celem interpretacji zdjęć lotniczych. Zdjęcia są bowiem czytelne, nie wymagają specjalistycznej wiedzy, "gołym okiem" widać, że na przedmiotowym terenie zarówno w 1993 jak i w 1998 r. nie było wyżej opisanego pomieszczenia gospodarczo-garażowego z tarasem (...) oraz garażu. Skarżący w swojej skardze nie kwestionują wykonania robót budowlanych bez pozwolenia, wskazują jednak, że przedmiotowa rozbudowa miała miejsce przed 1994r., a więc, jak zostało wyżej podniesione, powinny być stosowne przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Sąd tego stanowiska nie podziela, bowiem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (na nielegalnie wybudowany obiekt) bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jeżeli te warunki są spełnione, wówczas, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, co do której stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Konsekwencją spełnienia przesłanek zawartych w art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane jest nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane odesłanie do przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 129, poz. 1954 z późn. zm.). Ustawa Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Takie przepisy zostały zastosowane w tej sprawie i Sąd nie stwierdził uchybień w tym zakresie. W kontrolowanym postępowaniu inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, co z kolei uprawniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, czyli ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, czyli art. 59f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii I, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, w - 1,0 a zatem, przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (500 x 2,0 x 1 x 50 = 50.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Dlatego też prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej w kontrolowanym postępowaniu nie nasuwa zastrzeżeń. W ocenie Sądu poczynione przez organ administracyjny ustalenia dotyczące sklasyfikowania przedmiotowej rozbudowy jako I kategorii z załącznika do ww. ustawy prawo budowlane – budynki mieszkalne jednorodzinne, na podstawie którego została ustalona opłata legalizacyjna są dla skarżących korzystniejsze z punktu widzenia wysokości tej opłaty niż sugerowana przez skarżących klasyfikacja. Wskazania skargi w zakresie sklasyfikowania rozbudowanej części jako pomieszczeń gospodarczych prowadziłby bowiem do zaszeregowania ich w kategorii I i II z załącznika do ww. ustawy prawo budowlane, zwiększając wysokość opłaty legalizacyjnej nałożonej przez organ nadzoru. W ocenie Sądu, dobudowane pomieszczenie gospodarcze z tarasem, na którym wykonano pomieszczenie mieszkalne stanowi z budynkiem mieszkalnym jedną konstrukcyjną całość. Należało je zatem zakwalifikować jako budynek mieszkalny jednorodzinny zaklasyfikowany do kategorii I ww. załącznika do ustawy, dla którego opłata legalizacyjna wynosi 50 000. Potraktowanie dobudowanego pomieszczenia garażowego jako osobnej części budynku prowadziłoby natomiast zakwalifikowania do kategorii III, dla której stawka opłaty legalizacyjnej wynosiłaby 25 000 (50 x 500 zł x 1,0 x 1,0 = 25 000). Zatem zaproponowane w skardze zakwalifikowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego prowadziłoby w rezultacie do zwiększenia nałożonej przez organ administracyjny opłaty legalizacyjnej o 25 000. Należy również wskazać, że rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z którego wynika zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Zatem kwalifikację prawną dobudowanej części budynku i jej zaszeregowanie do kategorii I załącznika do ww. ustawy należało uznać za prawidłowe. W związku z zarzutami skargi podkreślić też trzeba, że ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do określenia tej opłaty, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia ani też możliwości miarkowania wysokości tej opłaty (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Bk 321/11, Lex Omega 1125238). Zatem ustawodawca w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewidział możliwości uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych kryteriów (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 854/05, Lex Omega nr 196409). Dlatego też podnoszone w skardze okoliczności związane z sytuacją materialną rodziny skarżących nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego zastosowały właściwe przepisy Prawa budowlanego. Skoro Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania ani naruszenia przepisów prawa materialnego, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ppsa.