II SA/Kr 224/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Agnieszka Nawara- Dubiel / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta B. oraz B.C. na decyzję nr [ ] [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 grudnia 2013 r., znak: [ ] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy Miasta B. kwotę 740 / siedemset czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz na rzecz skarżącej B.C. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał Inwestorowi - Gminie Miasta [...] rozbiórkę drogi wewnętrznej na dz. nr [...] - bocznej do ul. M. w B. o szerokości od 3,55 do 3,80 i długości 115,70 m tj. warstwą podkładową i ścieralną nawierzchni asfaltowej wraz z podbudową. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Gminę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 stycznia 2014 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409) nakazał inwestorowi Gminie Miasta [...] rozbiórkę drogi na działce nr [...] - bocznej do ul. M. w B. o szerokości od 3,10m do 3,45m i długości 115,75m tj. warstwę podkładową i ścieralną nawierzchnię asfaltową. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996r. znak: [...]. Z treści w/w decyzji wynika, że działka nr [...] stanowi drogę i przeszła na własność Miasta [...]. Droga ta stanowiła drogę dojazdową do pozostałych działek utworzonych w wyniku podziału działki nr [...]. W okresie od daty jej powstania do 2006r. właściciele działek zlokalizowanych wzdłuż w/w drogi we własnym zakresie dokonywali jej utwardzenia poprzez nawożenie gruzu, żużlu i innych podobnych materiałów. Z akt sprawy wynika, że pomiędzy 2006 a 2007r. na działce nr [...] wykonano podbudowę oraz nawierzchnię asfaltową. Inwestorem w/w robót była Gmina Miasta [...]. Zgodnie z treścią art. 28 u.p.b. "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W art. od 29 do 31 wskazano przypadki robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć: "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego" - art. 3 pkt 7 u.p.b. Z kolei budowa to "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" - art. 3 pkt 6 u.p.b. Z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że dotyczą one obiektu budowlanego, którego definicję zawarto w art. 3 pkt 1 u.p.b. Obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową. Dodać przy tym należy, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany, nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 u.p.b.) w szczególności budowlami są obiekty liniowe, a do takich należy zaliczyć drogi (art. 3 pkt 3a u.p.b.). Zatem budowa drogi wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę W niniejszej sprawie inwestor tj. Gmina Miasta [...] wykonując na działce nr [...] w B. podbudowę oraz nawierzchnię asfaltową dokonała budowy drogi. W ocenie WINB nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako utwardzenie terenu. Wskazać bowiem należy, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu nie mogą prowadzić do powstania obiektu budowlanego będącego drogą. Fakt, iż przed wykonaniem przez inwestora robót budowlanych istniała w terenie droga, nie pozwala na przyjęcie, że wykonane roboty stanowią utwardzenie terenu. Wskazać, bowiem należy, że uprzednio istniejąca droga nie powstała w wyniku realizacji jakichkolwiek robót budowlanych, a w skutek jej użytkowania. Dopiero zrealizowane przez skarżącą roboty budowlane stanowiły budowę drogi. Tym samym WINB przychyla się do stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji popartego poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sadowo-administracyjnym, w szczególności wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009r. sygn. akt II SA/Gd 923/08 i WSA w Lublinie z dnia 6 maja 2008r. sygn. akt II SA/Lu 76/08. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, ze inwestor nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi. Skoro droga na działce nr [...] została zrealizowana samowolnie zastosowanie w sprawie będą mieć przepis art. 48 u.p.b. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały przesłanki do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Tym samym PINB zasadnie wydał w dniu 14 czerwca 2013r. postanowienie znak: [...], którym działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, zmienione następnie w zakresie terminu postanowieniem z dnia 15 marca 2013r. znak: [...]. We wskazanym w w/w postanowieniu terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Z uwagi na powyższe zastosowanie w sprawie będzie mieć przepis art. 48 ust 4 u.p.b. odsyłający do ust. 1 cytowanego powyżej artykułu 48, w świetle którego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, tym samym należy uznać decyzję organu I instancji za prawidłową. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB poinformował, iż odpowiedź na podnoszone kwestie częściowo zawarto w powyższym uzasadnieniu. Co się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pracownicy Urzędu Miasta brali udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu 15 czerwca 2011 r. Następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2013r. znak: [...] organ I instancji zawiadomił strony postępowania w tym skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Ponowne oględziny PINB przeprowadził w dniu 16 października 2013r. na zlecenie organu II Instancji. W czynnościach tych również brali udział pracownicy Urzędu Miasta, a WINB pismem z 29 października 2013r. również poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Podsumowując, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego WINB stwierdził, iż skarżona decyzja została wydana prawidłowo, jednak należało doprecyzować nałożony obowiązek w zakresie szerokości i długości drogi wewnętrznej na dz. nr [...] - bocznej do ul. M. w B. z uwagi na treść protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16 października 2013 r. przez organ I instancji. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tut. Organ uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: Gmina (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 224/14) oraz B. C. (sprawa II SA/Kr 254/14). Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezastosowaniu dyspozycji tychże przepisów w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca dokonała przebudowy istniejącej już drogi, a nie budowy drogi jako obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 7 w związku z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane; 2) art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie do robót polegających na przebudowie drogi na działce [...] w sytuacji, gdy w takim przypadku w świetle art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy nie było wymagane uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przekonaniu, iż droga wewnętrzna na działce nr [...] przed wykonaniem na niej przez Gminę robót budowlanych nie stanowiła obiektu budowlanego, a co za tym idzie położenie na niej nakładki bitumicznej nie stanowiło jej przebudowy, która mogła być wykonana na podstawie zgłoszenia. W oparciu o tak sformułowane strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że jak wynika z przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji, w dniu 26 lipca 2007 r. Urząd Miejski w B. zlecił bezpośrednio firmie "M" s. c. M. L. i J. L. wykonanie nakładki bitumicznej o grubości 4 cm na ul. [...] do ul. M. w B.. Roboty te zakończone zostały w sierpniu 2007 r. Do wykonania tych robót nie było konieczne uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ustawy Prawo budowlane, bowiem roboty te nie stanowią budowy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 7 w związku z art. 3 pkt 3a tejże ustawy. W okresie od 1996 do 2006 r. właściciele działek zlokalizowanych wzdłuż drogi we własnym zakresie dokonywali jej utwardzenia poprzez nawożenie gruzu, żużla i innych podobnych materiałów. Z kolei w latach 2006 - 2007 - jak to zauważył organ I instancji - "uzupełniono doraźnie nawożony podkład z tłucznia, zniwelowano teren i położono dwie nakładki bitumiczne". Niczym nieuzasadniony jest pogląd, że droga przed wykonaniem na niej prac budowlanych przez gminę była jedynie "drogą gruntową", a więc że nie stanowiła ona obiektu budowlanego, a w szczególności obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne. Brak definicji legalnej drogi w ustawie pozwala na szeroką wykładnię tego pojęcia. Skoro wykonane prace doprowadziły do powstania obiektu umożliwiającego dojazd do położonych przy działce nieruchomości to prace te należało uznać za budowę drogi, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym. Przez "wykonywanie drogi" (w rozumieniu przepisów prawa budowlanego) należy rozumieć czynności faktyczne zmierzające do urządzenia nieruchomości z przeznaczeniem jej do celów poruszania się zarówno pieszo, jak i mechanicznymi środkami transportu ( vide: uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z dnia 6.05.2008 r., II SA/Lu 76/08, LEK nr 485808 ). Skoro zatem właściciele przyległych do tej drogi nieruchomości na przestrzeni 10 lat utwardzali tę drogę gruzem, żużlem i innymi podobnym materiałami, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwiała wykorzystanie tej drogi jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, to droga ta jeszcze przed rozpoczęciem na niej prac budowlanych przez Gminę Miasta nosiła już charakter obiektu budowlanego, niezależnie od tego czy spełniała ona wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stanowisko powyższe także znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13.01.2005 r., II SA/Wr 99/03, LEXnr 725427). Tak więc prace wykonywane w latach 2006 - 2007 przez Gminę na działce nr [...], stanowiącej ogólnie dostępną drogę wewnętrzną - boczną od ulicy M., były w rzeczywistości przebudową drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego" ) a nie jej budową w rozumieniu art. 4 pkt 17 tejże ustawy oraz art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. W świetle zatem art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, do ich rozpoczęcia nie było wymagane pozwolenie na budowę a jedynie zgłoszenie ( podobnie zresztą jak i na przebudowę ulicy M. dokonywaną w tym samym czasie przez Gminę bez sprzeciwu ze strony organu administracji budowlanej). W świetle powyższego nakaz rozbiórki drogi wewnętrznej na działce w nr [...] -bocznej do ul. M., orzeczony zaskarżoną decyzją w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy obiektów wybudowanych "bez wymaganego pozwolenia na budowę", pozbawiony jest podstawy prawnej, co stanowi że wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej tenże nakaz jest w pełni uzasadniony. B. C. w skardze na powyższą decyzję wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; 2. rażące naruszenie art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji stwierdził jedynie, iż "należało doprecyzować nałożony obowiązek w zakresie szerokości i długości drogi wewnętrznej na dz. nr [...] - bocznej do ul. M. w B. z uwagi na treść protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji.". WINB nie zderzył jednak ustaleń zawartych w tym dokumencie z ustaleniami, które wskazuje we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia. Z ustaleń organu odwoławczego wynika bowiem, że "inwestor - Gmina Miasta wykonując na działce nr [...] w B. podbudowę oraz nawierzchnię asfaltową dokonała budowy drogi." (str. 3 decyzji). Również z decyzji PINB wynika, iż na wskazanej działce wykonana została "podbudowa bez korytowania" a inwestor "uzupełniał podkład z tłucznia i żwiru" dopiero następnie kładąc pierwszą warstwę asfaltu i nakładkę bitumiczną o grubości 4 cm. W decyzji organu I instancji wskazano, iż droga wykonana została na długości 115,70 i szerokości 3,55 - 3,80 m., w decyzji odwoławczej wskazuje się natomiast raz na szerokość 3,10 - 4,40 (w uzasadnieniu), a raz na szerokość 3.10 - 3,45 (w osnowie decyzji). Skarżąca oświadczyła, że według jej wiedzy stan faktyczny na dz. nr [...] był taki, że nie istniała na niej żadna polna droga dojazdowa, czy nawet ścieżka piesza do obsługi działki nr [...]. Poprzedni właściciel dz. nr [...] miał wjazd na swoja posesję od ulicy K. i tylko w ten sposób mógł dostać się na działkę. Działka nr [...] to było pole orne ograniczone wałami od strony potoku [...] i głębokim uskokiem od strony działki pana S., nie było więc żadnej możliwości komunikacyjnej z droga publiczna ulica M., nawet pieszej, a co dopiero do wjazdu jakimkolwiek pojazdem. Z tego powodu Gmina Miasta [...] nie była od samego początku i nadal nie jest w stanie wybudować zgodnie z prawem drogi na dz. nr [...]. Dlatego właśnie - w czasie dokonywania podziału wraz z wydzieleniem nowej działki budowlanej nr [...] - Urząd Miasta używając tych argumentów żądał od Pana S. - właściciela dz. nr [...] wydzielenia jej części na poszerzenie przyszłej drogi do parametrów umożliwiających wybudowanie drogi publicznej (ulicy) zgodnie z prawem budowlanym. Pan S. odmówił argumentując, że nie interesuje go wybudowanie drogi gminnej na dz. nr [...]. Z decyzji organu odwoławczego nie wynika, jakie WINB ostatecznie przyjął parametry (długość i szerokość) drogi, jako inwestycji będącej samowolą budowlaną, która podlegać winna rozbiórce. W decyzji nie wyjaśniono również dlaczego rozbiórce nie będzie podlegać podbudowa drogi, chociaż sam organ odwoławczy wskazał, iż podbudowa ta była częścią inwestycji realizowanej przez Gminę Miasta bez wymaganego pozwolenia budowlanego. WINB wskazał jedynie przyjęte w postępowaniu materiały dowodowe, nie opisując ich dokładnie (protokół z dnia 16.10.2013 r.) oraz nie wyjaśniając jaki dowody te miały wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie. W zakresie natomiast ustalenia części faktów niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia (zakres dokonanej inwestycji, jej wpływ na działki sąsiednie oraz konieczność doprowadzenia do stanu pierwotnego na działce nr [...] sprzed realizacji inwestycji) część dowodów - wskazane w decyzji PINB ustalenia dotyczące chronologii prowadzonego procesu budowlanego - pominął. Takim działaniem organ odwoławczy rażąco naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto uzasadnienie decyzji odwoławczej nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. W wyniku nieprzeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego organ II instancji nie zawarł w powyższej decyzji należytego uzasadnienia, które ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że należało doprecyzować nałożony obowiązek w zakresie szerokości i długości drogi wewnętrznej. Ponadto WINB w ogóle nie wyjaśnił i nie uzasadnił dlaczego w swoim rozstrzygnięciu nie nakazał inwestorowi rozbiórki podbudowy drogi, co stanowiło nakaz zawarty w decyzji PINB. Skarżąca wskazała, że decyzja PINB jest słuszna, ponieważ nakazuje rozbiórkę drogi wraz z robotami ziemnymi, tj. całości inwestycji przeprowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę, w celu przywróceniu stanu pierwotnego na polu rolnym przed rozpoczęciem wszelkich robot budowlanych, czyli do stanu, kiedy wydzielono dz. nr [...] pod budowę drogi. Nakazanie rozbiórki tylko warstwy podkładowej i nawierzchni asfaltowej jest błędne, ponieważ tylko nakazanie rozbiórki drogi (wszystkich robot budowlanych od kiedy Gmina Miasta stała się właścicielem) przywraca stan pierwotny i może być podstawą przygotowania projektu budowlanego budowy drogi dojazdowej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto skarżąca opisała stan wału potoku [...] oraz trudności ze skomunikowaniem działek leżących przy spornej drodze z drogą publiczna – działką nr [...]. Wskazała także, że roboty ziemne nasypu na wał potoku [...] i podbudowy pod drogę na długości ponad 60 metrów i głębokości ponad 1 metra, całkowicie zmieniły stosunki wodne na dz. nr [...] wyrządzając szkodę właścicielom działek sąsiednich. W odpowiedziach na powyższe skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 maja 2014r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Gminy [...] oraz B. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana decyzja dotyczy wyłącznie nakazu rozbiórki drogi wybudowanej na działce nr [...] w B., natomiast z przedstawionych akt sprawy wynika, że kwestia zjazdu z tej drogi jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, stąd kwestie związane z tym zjazdem nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Po wtóre wskazać należy, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może budzić wątpliwości co do przedmiotu i zakresu nakazu, a tak jest w niniejszej sprawie. W decyzji organu I instancji wskazano, iż droga wykonana została na długości 115,70 m i szerokości 3,55 do 3,80 m., w decyzji organu II Instancji wskazano natomiast jej szerokość 3,10m do 3,45m. Zmiana tych parametrów stała się podstawą wydania decyzji reformatoryjnej, a wynikała zdaniem organu II Instancji z treści protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w trybie art. 136 Kpa – na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Rzecz jednak w tym, że pozyskany w tym trybie materiał dowodowy będący podstawą dowodową zaskarżonej decyzji, a w szczególności załącznik do protokołu kontroli – szkic terenowy, nie daje podstawy do takich ustaleń. Ze szkicu tego wynika, że nawierzchnia asfaltowa (czyli najprawdopodobniej nawierzchnia wykonana samowolnie przez Gminę (zaznaczona kolorem żółtym) ma szerokość do 4,40 m w miejscu najszerszym - od strony drogi publicznej ul. M., a zatem nie jest jasne dlaczego organ II Instancji ustalił szerokość maksymalną na 3,85 m, zaś organ I Instancji na 3,80m. Dodatkowo ze szkicu tego wynika, że nawierzchnia asfaltowa znajduje się również przy wjeździe na działki [...] oraz [...] – i również jest zaznaczona kolorem żółtym. Działki te stanowią własność B. C.. Nie jest jednak jasne czy jednolity kolor oznaczenia wskazuje na to, że Gmina wyasfaltowała w ramach spornych robót również wjazd na te działki, czy też asfalt położony został w tych miejscach przez właścicielkę działek, a także czy wjazdy te są wykonane legalnie. Do bezspornego wyjaśnienia pozostaje także, czy asfalt przy wjeździe na wspomniane działki położony jest w granicach działki [...] czy już na działkach B. C.. Organ ponownie prowadząc postępowanie ma obowiązek mieć na względzie fakt, że nakaz rozbiórki kierowany do Gminy musi zamykać się w niniejszej sprawie wyłącznie w granicach działki [...], stanowiącej własność Gminy. Okoliczności te są niezbędne do ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu. W zależności od dokonanych ustaleń – przy braku możliwości legalizacji - organ będzie obowiązany wskazać właściwego adresata robót rozbiórkowych w zakresie wskazanych zjazdów – Gminę Miasta lub właścicieli działek, badając uprzednio czy zjazdy te wykonane zostały legalnie. Nie jest możliwe wywnioskowanie żadnej z wyżej wymienionych okoliczności z uzasadnienia decyzji, gdyż organ wskazuje jedynie lakonicznie, jak to już wyżej powołano, że w decyzji jedynie "doprecyzowano" nałożony obowiązek w zakresie szerokości i długości drogi wewnętrznej na działce [...] – bocznej od ul. M.. Wszystkie wyżej powołane okoliczności wskazują na naruszenie przepisów postepowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Co prawda kontrola stosowania przepisów prawa materialnego winna obywać się dopiero w kontekście prawidłowo przeprowadzonego postępowania jurysdykcyjnego czyli w sytuacji, gdy prawo procesowe nie zostało naruszone, jednak w realiach niniejszej sprawy dodatkowo wskazać należy, że nie jest zasadne twierdzenie Gminy, że sporna droga została "przebudowana". Racje w tym zakresie maja organy, że na działce [...] nigdy nie były wykonywane legalnie żadne roboty budowlane. Wynika to ze znajdującego się w przedstawionych aktach administracyjnych sprawy oświadczenia Starostwa Powiatowego w B., z którego wynika, że w latach 1996-1998 organ ten nie wydawał pozwoleń na budowę ani nie przyjmował zgłoszeń robót budowlanych dotyczących działki [...], a jedynym zgłoszeniem było zgłoszenie przebudowy ul. M. z 2006r. Adekwatne oświadczenie wydał Burmistrz Miasta (k. 11 i 12). W szczególności nie były zatem legalne prace polegające na dokonywanych systematycznego utwardzania działki przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, w latach 1996 do 2006. Roboty budowlane polegające na budowie drogi (niezależnie od przyjętej technologii) nigdy nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Utwardzenie powierzchni gruntu i to wyłącznie na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy prawo budowlane), nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę dopiero od 2003r. (na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. z 2003 nr 80 poz.718). Tym samym jeśli w ponownie prowadzonym postepowaniu w dalszym ciągu nie będzie istniała możliwość legalizacji drogi, wówczas nakaz rozbiórki musi dotyczyć wszystkich robót budowlanych, które kiedykolwiek na nieruchomości tej zostały wykonane, gdyż łącznie doprowadziły do nielegalnego powstania drogi. Reasumując należało dojść do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu i Instancji naruszają przepisy postępowania i z tego też względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oba te postanowienia podlegały uchyleniu przez Sąd. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.,