II SA/Kr 235/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi A. B. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z 14 lipca 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działek nr [...] o pow. 2350 m2 i nr [...] o pow. 2191 m2, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...] m. K., objętych księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz: A. B., M. S., Z. G., U. J. i E. S.. Od wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie złożyła A. B. oraz M. S., podnosząc, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, że część wywłaszczonej nieruchomości była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia został opisany w sposób ogólny i mało konkretny (cele komunikacji kolejowej/publicznej), nie ustalono dokładnej lokalizacji infrastruktury kolejowej w odniesieniu do nieruchomości, której zwrotu domagają się odwołujące, nie ustalono dat powstania tej infrastruktury (poza stwierdzeniem następczego charakteru decyzji wywłaszczeniowej), ani celowości i konieczności wykorzystania spornej nieruchomości. Nadto w chwili obecnej, od wielu już lat nieruchomość nie jest wykorzystywana zgodnie z rzekomym celem wywłaszczenia. Wojewoda decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., póz. 1899), art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. z 6 października 1958 r. znak: [...], m. in. część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] o pow. 867 m2, objęta Lwh [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele firma A. Następnie pismem z 28 listopada 1959 r. znak: [...]. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekł o sprostowaniu oczywistych omyłek, m. in. w w/w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej polegających, m. in. na błędnym określeniu powierzchni części wywłaszczonych parcel. W poz. 44 orzeczono, iż wywłaszczona część parceli l. kat. [...] ma powierzchnię 907 m2. Z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wynika, że wywłaszczona parcela gruntowa l. kat. [...], b. gm. kat. [...] aktualnie odpowiada, m. in. częściom działek nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], stanowiącym zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] [...] własność Skarbu Państwa. Wspomniane wyżej orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 6 października 1958 r., zostało wydane na podstawie art. 1 i art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Zgodnie z poglądami judykatury, przejęcie nieruchomości w trybie ww. regulacji pozawala na zastosowanie w stosunku do niej przepisów rozdziału 6 działu ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 16 marca 2011 r., sygn.: I OSK 695/10). W orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. z 6 października 1958 r. wskazano jedynie, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, na cele firma A. W przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia planowanego przeznaczenia nieruchomości. Niezbędna jest zatem w takich przypadkach, jak w przedmiotowej sprawie, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Na powyższe zwraca się również uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym zakresie zwrócić należy uwagę w szczególności na zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn.: I OSK 1417/13 (CBOSA) pogląd, zgodnie z którym: "na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (identycznie w wyroku tego Sądu z 17 marca 2016 r., sygn.: I OSK 1454/14, tak również m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 9 maja 2016 r., sygn.: II SA/Kr 298/16). Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., który dopuszczał wywłaszczenie, gdy faktycznie nieruchomość została zajęta na określone w nim cele pomiędzy 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. i jeżeli nadal była na te cele zajęta w dniu 16 kwietnia 1948 r. Jak ustalił organ I instancji, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w układzie torów kolejowych, tworzących kształt trójkąta (tworzą go tory oznaczone na planie numerami [...]). Północna część wywłaszczonej parceli (około 1/4) zajęta jest przez tor nr [...] na nasypie i biegnącą wzdłuż niego drogę, natomiast pozostała część pozostaje wolna od urządzeń kolejowych, ale otoczona jest ww. torami, stanowiąc część obiektu kolejowego pn. "[...]", który zajmował kompleks nieruchomości o powierzchni kilkudziesięciu hektarów, będący terenem zamkniętym. Powyższe ustalenia wynikają z materiałów, jakie udało się pozyskać organowi I instancji, tj. mapy katastralnej z wywłaszczenia gminy katastralnej [...] z 1949 r., planu sytuacyjnego stacji P. R. wg stanu na 29 sierpnia 1949 r. oraz zdjęcia lotniczego wykonanego 8 czerwca 1959 r., udostępnionego z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w W.. Nie jest zatem zasadny zarzut, iż nie można stwierdzić, że część wywłaszczonej nieruchomości była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż nie ustalono dokładnej lokalizacji infrastruktury kolejowej w odniesieniu do spornej nieruchomości, bowiem w aktach sprawy znajdują się mapy wskazujące ww. lokalizację, zaś ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w dniach 8 czerwca 1959 r. i 29 sierpnia 1959 r. istniała już infrastruktura kolejowa. Nadto obecne zagospodarowanie spornej nieruchomości tj. ustalenia w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania, nie mają znaczenia w sprawie i nie dają organom podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości. Jak wskazał dodatkowo Prezydent Miasta K., na zdjęciach lotniczych (ortofotomapach) dostępnych w Internetowym Serwerze Danych Przestrzennych z 1970 r. widoczne jest ponadto połączenie opisanych powyżej torowisk z pozostałą infrastrukturą stacji [...] oraz linia kolejową [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyły A. B. oraz M. S., zarzucając naruszenie; - art 136 ust 3 u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem, nie znajduje się w zakresie art 136 ust 3 u.g.n. i tym samym nie jest nieruchomością, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; - art 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien na podstawie art 138 § 1 pkt 2 uchylić ww. decyzję i orzec zgodnie z wnioskiem Skarżących; - art 7 k.p.a., art 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w ślad za organem I instancji, stojących w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co skutkowało uznaniem, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadające wywłaszczonej części parceli l. kat [...] b. gm. kat [...] wykorzystywane są na cele objęte decyzją o wywłaszczeniu, tylko dlatego, że znajdują się w zamkniętej strefie kolejowej, jak również pominięcie aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, który wskazuje na to, że nieruchomość w okresie późniejszym nie była wykorzystywana na cele kolejowe. W uzasadnieniu skargi podkreślono nieprawidłowości charakteryzujące przeprowadzone przez organy postępowanie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, że część wywłaszczonej nieruchomości była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto, nie ustalono dokładnej lokalizacji infrastruktury kolejowej w odniesieniu do nieruchomości, nie ustalono dat powstania tej infrastruktury. W decyzji Wojewody wskazano, iż w aktach sprawy znajdują się mapy wskazujące lokalizację infrastruktury kolejowej, zaś ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w dniach 8 czerwca 1959 r. i 29 sierpnia 1959 r. istniała już infrastruktura kolejowa. Jednak z powyższego nie wynika, aby organ ustalił daty powstawania tej infrastruktury. Nie sposób ustalić na podstawie akt sprawy, iż zrealizowany został cel wywłaszczenia. Ponadto cel wywłaszczenia został opisany w sposób ogólny i mało konkretny oraz nie ustalono dokładnej lokalizacji infrastruktury kolejowej w odniesieniu do nieruchomości. Nie ustalono dat powstania tej infrastruktury (poza stwierdzeniem następczego charakteru decyzji wywłaszczeniowej), ani celowości i konieczności wykorzystania spornej nieruchomości. Nadto zbędność celu wywłaszczenia nie może być intepretowana z pominięciem dalszego wykorzystywania nieruchomości, na której realizowano przedsięwzięcia będące przyczyną wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa został rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępnie wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości jest możliwy, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: 1. nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej 2. aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie sporne było czy zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości z powodu jej zbędności na cel wywłaszczenia. Podstawowym zarzutem skargi było brak szczegółowego ustalenia przez organy, że część wywłaszczonej nieruchomości była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, w tym dokładnej lokalizacji infrastruktury kolejowej czy dat jej powstania, ponadto iż cel wywłaszczenia został opisany w sposób ogólny i mało konkretny pominięto też obecne wykorzystywanie nieruchomości. W ocenie Sądu, wbrew argumentacji zawartej w skardze, organy w świetle prawidłowo i najbardziej możliwego do zgromadzenia materiału dowodowego, zasadnie przyjęły, iż cel wywłaszczenia określony ogólnie jako cele firma A został prawidłowo ustalony. Istotne w tym względzie są zatem ustalenia odnoszące się do przyjęcia, iż wprost z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. z 6 października 1958 r. znak: [...], wynika, że m. in. część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] o pow. 867 m2, objęta Lwh [...], została wywłaszczona na cele firma A. Dodatkowo w/w orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zostało wydane na podstawie art. 1 i art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, co pozwala uznać, że do przejęcia nieruchomości w tym trybie zastosowanie mają przepisy rozdziału 6 działu ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., sygn.: I OSK 695/10). Z kolei okoliczność, iż w spornym okresie po 1958r. częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia, nie oznacza, iż ocena realizacji takiego celu wywłaszczenia przyjęta przez organy jest nieprawidłowa. Można w tym zakresie posłużyć się dowodami odnoszącymi się do realizacji inwestycji na spornym terenie stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, a nawet dopuszczalne jest przyjęcie, że ujęty w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Sugerowane w skardze wyższe wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą co do zasady dotyczyły więc aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, a niższe wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu, w tym co dotyczy spornego kresu realizacji celu wywłaszczenia pod koniec lat 50-tych ubiegłego wieku (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn.: I OSK 1454/14, oraz WSA w Krakowie z 9 maja 2016 r., sygn.: II SA/Kr 298/16). Zatem specyfika spornej sprawy wskazuje na to, iż wywłaszczenie nastąpiło na podstawie ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., który dopuszczał wywłaszczenie, gdy faktycznie nieruchomość została zajęta na określone w nim cele pomiędzy 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. i jeżeli nadal była na te cele zajęta w dniu 16 kwietnia 1948 r. Nadto należy podkreślić, że po przeszło 60-ciu latach trudno wymagać od organów, aby dostarczyły czy zgromadziły precyzyjne dowody dające podstawę do ustalenia dokładnego stanu infrastruktury kolejowej z czasów wojny, w jakim zakresie nieruchomość została zajęta na określone w nim cele pomiędzy 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r. Organom udało się pozyskać mapę katastralną z wywłaszczenia gminy katastralnej [...] z 1949 r., planu sytuacyjnego stacji [...] wg stanu na 29 sierpnia 1949 r. oraz zdjęcie lotnicze wykonanego 8 czerwca 1959 r., udostępnionego z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w W.. Na zdjęciach lotniczych (ortofotomapach) dostępnych w Internetowym Serwerze Danych Przestrzennych z 1970 r. widoczne jest ponadto połączenie torowisk z pozostałą infrastrukturą stacji [...] oraz linią kolejową [...]. Powyższe dowody wskazują, że sporna nieruchomość znajdowała się w ramach infrastruktury kolejowej. Organy podejmowały także próby precyzyjnego ustalenia stanu infrastruktury kolejowej co do okresu wojny oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej, lecz takich dokumentów nie odnaleziono. Zatem wbrew argumentacji zawartej w skardze organy zgromadziły mapy wskazujące na lokalizację, nadto zgromadzone dowody wskazują, że w dniach 8 czerwca 1959 r. i 29 sierpnia 1959 r. istniała już na spornym terenie infrastruktura kolejowa. Okoliczność zaś, iż nieruchomość nie jest wykorzystywana obecnie w jakiejś części zgodnie z celem wywłaszczenia, nie mają znaczenia w sprawie i nie dają organom podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości. Brak jest więc podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, co prowadzi do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.