II SA/Kr 2399/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości w K. na decyzję Wojewody K. z dnia 20 listopada 1997 r. (...) w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją (...) z dnia 19 września 1997 r. wydaną w sprawie (...) Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 66 i art. 87 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ nakazał Zrzeszeniu Właścicieli Nieruchomości z w K. jako zarządcy budynku przy ul. M. 67 "a" w K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku "wyszczególnionych w opinii (...) wykonanej przez Spółdzielnię Pracy Kominiarzy Zakład Kominiarski nr 1 w K.". Usunięcie nieprawidłowości ma polegać na: uszczelnieniu przewodów kominowych, przebudowaniu szczytów kominowych, wykonaniu prawidłowego podłączenia wentylacji. Termin wykonania prac określono do dnia 15 listopada 1997 r. W uzasadnieniu podniesiona, że na podstawie opinii kominiarskiej (...) z dnia 1 kwietnia 1997 r. wykonaną przez mistrza kominiarskiego Krzysztofa N. stwierdzono konieczność usunięcia uchybień występujących w przewodach kominowych. Po rozpatrzeniu odwołania Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości Wojewoda K. decyzją z dnia 20 listopada 1997 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu wykonania prawidłowego podłączenia wentylacji według opinii kominowych zgodnie z projektem uporządkowania przewodów kominowych, który winien zostać zatwierdzony przez Wydział Nadzoru Budowlanego w terminie do 15 października 1997 r. orzekł o obowiązku dostarczenia opracowania prawidłowego podłączenia przewodów wentylacyjno-kominowych w terminie do 31 grudnia 1997 r. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje w zakresie dotyczącym nakazu uszczelnienia przewodów kominowych oraz przebudowy szczytów kominowych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podłączeń istniejących przewodów wentylacyjnych kominowych oraz m.in. występujących nieszczelności a także zniszczonych szczytów kominowych, czyli ich złego stanu technicznego. Obowiązek "wyrzeczony" w zaskarżonej decyzji nałożono na zarządcę obiektu na podstawie opinii zakładu kominiarskiego z dnia 1 kwietnia 1997 r. jak również kolejnego sprawdzenia w dniu 25 listopada. Organ administracji państwowej I instancji nakazał wykonanie wyżej opisanych robót stwierdzając równocześnie, że nakazuje się wykonanie prawidłowego podłączenia wentylacji, zgodnie z projektem uporządkowania przewodów kominowych. Projektu tego brak jest w aktach, zatem nakazywanie wykonania określonych robót tym projektem jest przedwczesne. Równocześnie wyjaśniono, że sprawy relacji finansowych, wzajemnych praw i obowiązków istniejących pomiędzy zarządcą a wynajmującymi regulują przepisy ustawy o najmie lokai i mogą być one rozstrzygane jedynie na drodze postępowania przed sądem cywilnym, nie mają natomiast wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości i wniosło o uchylenie decyzji I i II instancji z powodu naruszenia prawa, bowiem Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1991 r. III CZP 71/90 określiła granicę odpowiedzialności Wynajmującego do zysku z czynszu reglamentowanego po zaspokojeniu kosztów eksploatacji domu. Skarżący w związku z brakiem środków finansowych "ma prawo zadecydować o wyłączeniu w budynku gazu chroniąc w ten sposób życie i zdrowie lokatorów". Skarżący po zgromadzeniu środków finansowych z czynszów reglamentowanych - może zlecić opracowanie podłączenia przewodów kominowych w tym wentylacyjnych ich uszczelnienia oraz w przyszłości wymiany instalacji gazowej. Określony zaś przez organ II instancji termin - jest nierealny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Sąd nie jest związany granicami skargi. Skarga wymaga jej rozpatrzenia w szerszym zakresie - niż to zostało w niej wywiedzione. Art. 61 Prawa Budowlanego nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego utrzymywać go należytym stanie technicznym. Tak więc opierając się tylko 0 wykładnie językową można z treści tego przepisu wyprowadzić wniosek, że każdy właściciel i każdy zarządca jest adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa Budowlanego. Wykładnia ta jest jednak nie wystarczająca do rozstrzygnięcia wszystkich stanów faktycznych mogących wystąpić w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej. Związane to jest z tym, że aktualna sytuacja społeczno-gospodarcza zmusiła ustawodawcę do ingerencji w prawo własności domów mieszkalnych, zajmowanych na podstawie decyzji administracyjnej. Mianowicie, art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509, obecnie t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787/ stanowi, że czynsz najmu lokali nawiązanego w sposób, o którym mowa w ust. 1, położonych w domach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych albo lokali stanowiących własność takich osób, ustala się zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym. Problem ten dostrzeżony został zarówno na gruncie przepisów Prawa budowlanego jaki i przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego mówią o właścicielu lub zarządcy, a przepisy ustawy najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych o wynajmującym, to jednak w obu przypadkach chodzi o podmiot mogący dysponować obiektem lub lokalem. Wyżej cytowana ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych do dnia 31 grudnia 2004 r. wprowadziła znaczne ograniczenia właścicieli /zarządców, wynajmujących/ w prawie do dysponowania swoim mieniem. W literaturze podniesiono nawet kwestie konstytucyjności omawianego zapisu ustawy - podnosząc, że może tu zachodzić przypadek wywłaszczenia określonego prawa majątkowego, Już samo tak dalekie ograniczenie właścicieli w ich prawach związanych z lokalami zamieszkanymi przez najemców w oparciu o administracyjne tytuły prawne stoi na granicy konstytucyjności, dając się jedynie usprawiedliwić konstrukcją ochrony praw nabytych. Ustawodawca pragnąc wspierać określone grupy osób może to czynić w zasadzie jedynie poprzez określone świadczenia z budżetu państwa lub gmin, uzyskując nań środki z danin publicznych. /Fryderyk Zoll "Najem lokali mieszkalnych" Zakamycze Kraków 1997 r. str. 155/. Obciążenie właścicieli /zarządców, wynajmujących/ obowiązkiem dodatkowych świadczeń, ze względu na to, iż ustalony przez ustawodawcę czynsz nie jest w stanie zapewnić utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie, przekracza granice konstytucyjności. Oznacza bowiem, że określony podmiot własności pozbawiony z woli ustawodawcy dochodu ze swego prawa, do jego utrzymania musiałby przeznaczać inne swoje środki. Czy więc adresatem decyzji takiej, jaką wydano w omawianej sprawie może być właściciel lub zarządca. Na to pytanie dopiero będzie można odpowiedzieć po ustaleniu czy w przedmiotowym budynku - lokatorzy opłacają czynsz regulowany czy tzw. wolny. Czy przedstawione rozliczenie dochodu uzasadnia, pokrycie z czynszu - kosztów wykonania nałożonych obowiązków. W związku z tym co powiedziano wyżej zwrócić także trzeba uwagę - w przypadku gdyby dochody z nieruchomości nie pozwalały na pokrycie remontów, a dochód z nieruchomości byłby ograniczony wyżej omawianą reglamentacją czynszową - czy przedmiotową decyzję nie należałoby skierować do innego podmiotu. Rozważania tego aspektu sprawy należy zacząć od stwierdzenia, że do zadań własnych gmin należy zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej /art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, w tym, w szczególności także zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej /art. 4 ustaw o najmie lokali dodatkach mieszkaniowych/. Przepis ten nakłada na gminę powinności, które - stosownie do przepisów ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - gminy realizują albo poprzez wykorzystanie tzw. mieszkaniowego zasobu gminy /art. 5 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/, albo poprzez wykorzystanie zasobów mieszkaniowych stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatację budynków w celach niezarobkowych /z wyłączeniem spółdzielni mieszkaniowych - art. 25 - art. 26a ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/, względnie lokali mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych /art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/. Jak to już powiedziano wyżej ustawa wprowadziła czynsz regulowany /w odróżnieniu od tzw. czynszu wolnego/, ustalany przez radę gminy, którego wysokość nie może przekraczać jednak w stosunku rocznym 3 procent wartości odtworzeniowej lokalu mieszkalnego /art. 25 ust. 2 oraz art. 26 i art. 26a ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych/. Czynsz ten opłacają między innymi także, objęci z mocy wyraźnego przepisu ustawy szczególną ochroną prawną do 31 grudnia 2004 r., najemcy lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych stanowiących własność prywatną, jeżeli stosunek najmu nawiązany został na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarkami lokalami albo szczególnego trybu najmu /art. 56 ust. 1 - ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/. Ustawa stanowi przy tym, że rada gminy - po zasięgnięciu opinii sejmiku samorządowego - może skrócić termin szczególnego uprzywilejowania tej grupy najemców, ale jedynie w sytuacji, gdy będzie to uzasadnione stopniem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie /art. 56 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/. Oznacza to, że z woli samego ustawodawcy, do 31 grudnia 2004 r. dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy wykorzystywane mają być również zasoby mieszkaniowe osób fizycznych, na warunkach określonych w art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /zob. w tym zakresie uzasadnienia Uchwały SN z dnia 8 stycznia 1991 r. III CZP 71/90 - OSP 1991 z. 10 poz. 231 i OSNCP 1991 nr 7 poz. 82, wyroku SN z dnia 8 lipca 1998 r. III RN 45/98 - OSNAPU 1999 nr 8 poz. 261/. Pod pojęciem "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" należy rozumieć nie tylko wznoszenie nowych lokali mieszkalnych, ale również utrzymywanie w należytym stanie już istniejącej substancji mieszkaniowej. /zob. wyrok NSA I SA/Ka 1308/97/. Konieczne jest także zwrócenie uwagi na treść przepisu art. 66 Prawa Budowlanego według którego właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości gdy obiekt budowlany: 1. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 2. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, albo w końcu 3. jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest poczynienie przez orzekające w sprawie organy ustaleń, które muszą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji - jakie to okoliczności uzasadniają jego zastosowanie. Nie wystarcza odwołanie się do opinii kominiarskiej, która w sprawie jest tylko dowodem i podlega jak każdy dowód ocenie przez orzekające organy. Przez stan techniczny budynku należy rozumieć stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów, instalacji i urządzeń, odpowiadającym wymaganiom prawa /zob. L. Bar, E. Radziszewski - Kodeks Budowlany - Komentarz - Wyd. Prawnicze - Warszawa 1999 str. 144/. Przy czym wyżej cytowany przepis należy łączyć z przepisem art. 61 Prawa budowlanego - który nakłada na właściciela lub zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, nie oznacza konieczności zapewnienia obiektowi najwyższego standardu, tj. dostępu do wszelkich instalacji i urządzeń, jakie obecnie są stosowane. Mając na uwadze, wyżej naprowadzone uwagi, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, naruszają art. 7 i art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, co z mocy art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uzasadnia orzeczenie zawarte w sentencji wyroku.