II SA/Kr 242/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M.K. , B.R, , B.M. i M.M. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. postanowieniem z 23 czerwca 2016 r., nr [...], znak [...] [...] ustalił inwestorowi[...] w K. w związku z rozpoczęciem realizacji budowy budynku zamieszkania zbiorowego – Domu Rencistów przy ul. [...] w K. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f, art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., nr 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b." K. T., A. B., M. K., B. R., B. M. i M. M. wnieśli zażalenie od wskazanego wyżej postanowienia. Zarzucili, że niewłaściwie przyjęto zgodność inwestycji z miejscowym planem, naruszono art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 K.p.a. m.in. przez przyjęcie, że M. K., B. R., B. M. i M. M. nie posiadają przymiotu stron postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia 12 grudnia 2016 r. dwa postanowienia: - postanowieniem z 12 grudnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. T., A. B., M. K., B. R., B. M. i M. M., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie nr [...] zostało poddane kontroli sądowej i zostało uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z 10 lipca 2017 r., sygn. II SA/Kr 215/17; - postanowieniem z 12 grudnia 2016 r. nr [...] MWINB w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. K., B. R., B. M. i M. M. (winno być: M. M. – dopisek Sądu), na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., nr 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b." W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że M. K., B. R., B. M. oraz M. M. nie byli stronami postępowania przed organem I instancji. Zdaniem MWINB nie mają oni interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ wskazał, że działki skarżących pozostają poza obszarem oddziaływania inwestycji budowlanej - [...] przy ul. [...] w K.. Zdaniem organu powyższa okoliczność wynika wprost z projektu architektoniczno-budowlanego przedłożonego przez inwestora w związku z postanowieniem PINB z dnia 26 lutego 2016 r. znak: [...] [...] Opisane wyżej postanowienie MWINB, nr [...], zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: M. K., B. R., B. M. i M. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 10 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie; - art. 28 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że M. K., B. R., B. M. i M. M. nie posiadają przymiotu strony postępowania. Zarzucili również, że z powodu braku zgody inwestora, nie zostali wpuszczeni na teren oględzin inwestycji, co naruszało art. 10 K.p.a., mimo zawiadomienia, które miało miejsce. Za strony postępowania nie uznano M. K., B. R., B. M. i M. M. pomimo, że w jego toku złożyli oni pismo, w którym zgłosili swój udział w charakterze strony. Podnieśli, że szczegółowe podanie interesu prawnego strony przedstawiły w piśmie z 20 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 6 kwietnia 2017 r. skarżący podnieśli, że mają interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego postanowienia z uwagi na to, że są właścicielami nieruchomości położonych przy ul. [...] w K., przy której realizowana jest inwestycja o charakterze publicznym pod nazwą [...]. Podnieśli, że planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia, dlatego krąg stron winien wykraczać poza najbliższych sąsiadów. Przywołali i omówili definicję obszaru oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że jeśli ze złożonego odwołania (zażalenia) wynika wprost, iż składający je nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania (zażalenia). Jeżeli zaś ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, w wyniku którego organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego - wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 ONSA 1999/4/119, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12 - powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej pojawiła się w toku postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji budowy budynku zamieszkania zbiorowego - [...]. Budynek ten, jako wybudowany bez pozwolenia na budowę, podlegał reżimowi z art. 48 P.b. Przepis ten w ust. 1 przewiduje nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym jeżeli obiekt ten spełnia warunki określone w ust. 2 (zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem), możliwe jest odstąpienie od przymusowej rozbiórki i jego zalegalizowanie. Tryb legalizacji obiektu budowlanego został uregulowany w art. 48 ust. 2- 49 a) P.b.. Pierwszym jego etapem jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (jeśli nie została zakończona) oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b. (art. 48 ust. 3 tej ustawy). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków stosuje się sankcję rozbiórki przewidzianą w art. 48 ust. 1 P.b.. Jeżeli natomiast w wyznaczonym terminie nastąpiło przedłożenie dokumentów, traktuje się je jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.). Kolejnym etapem procesu legalizacji jest wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Przed wydaniem decyzji w tej sprawie, stosownie do treści art. 49 ust. 1 P.b., właściwy organ bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Dalsze czynności organu i obowiązki inwestora określają art. 49 ust. 3-5 P.b.. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W razie natomiast spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego(jeśli budowa została zakończona). Zakończeniem procesu legalizacyjnego jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kwestie opłaty legalizacyjnej reguluje ponadto art. 49 ust. 2 P.b., dotyczący stawek kar tej opłaty oraz art. 49a). Przepis ten stanowi, że w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót i wydania decyzji o rozbiórce, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi lub zaliczeniu w poczet kosztów wykonania zastępczego, jeśli wykonanie decyzji o rozbiórce odbywa się w trybie wykonania zastępczego. Z przytoczonych uregulowań wynika jasno, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a w postanowieniu o nałożeniu tej opłaty organ ustala jedynie wyliczoną na podstawie przepisów jej wysokość. Przepisy art. 48 P.b. nie zawierają podobnych ograniczeń jak art. 28 ust. 2 P.b., w związku z tym to, kto może być stroną postępowania legalizacyjnego, ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r., sygn. VIII SA/Wa 262/09, LEX nr 600453). Stanowi ono obowiązek organu w sytuacji stwierdzenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, natomiast uiszczenie opłaty jest uprawnieniem inwestora, przy czym w przypadku nieuiszczenia opłaty, organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu (wyrok WSA w Lublinie z 15 marca 2011 r., sygn. II SA/Lu 890/10, LEX nr 993496, wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 2156/10, LEX nr 954430). Skoro zatem wynikające z postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej uprawnienie ma wyłącznie inwestor, tylko on ma interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 927/11). Z tych też powodów wniesienie zażalenia przez inne podmioty, chociażby uczestniczące w procesie legalizacyjnym, należy uznać za niedopuszczalne. Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, tj. zasadniczo samowolnego inwestora (czy też jego następcy prawnego), a zatem tylko taki podmiot jest uprawniony do wniesienia zażalenia na to postanowienie (nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 K.p.a.). Za takim poglądem przemawia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara (por. Rypina Mariusz. Art. 49. W: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2017). Na takim stanowisku stoi też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę i stwierdza, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że rozważania organu dotyczące kwestii legitymacji skarżących zawierają zasadniczo trafne dywagacje dotyczące interesu prawnego wynikającego z art. 28 K.p.a. Jak słusznie organ zauważył chodzi o interes oparty na prawie. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę prawną (normę porządku prawnego). Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 K.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 K.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, obiekt budowlany zlokalizowany jest na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Obszar oddziaływania projektant oznaczył do połowy działki drogowej nr [...]. Zatem działki nr ewid.[...] (należąca do M. K.) oraz [...] (której współwłaścicielami są pozostali skarżący), sąsiadujące z działką nr [...] od strony południowej (po drugiej stronie drogi) nie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji budynku zamieszkania zbiorowego - [...]. Odnosząc się do argumentów skarżących, którzy w niniejszej sprawie wnieśli skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność ich zażalenia od postanowienia ustalającego inwestorowi opłatę legalizacyjną, a dotyczących ich zdaniem istniejącego po ich stronie interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym (podniesionych w skardze, piśmie procesowym z 6 kwietnia 2017r., czy piśmie do organu z 20 kwietnia 2016 r., że przedmiotowa inwestycja - [...] – cechuje się znacznym oddziaływaniem, już w trakcie budowy zasypano rowy, co skutkuje zalewaniem pobliskich nieruchomości, a także że inwestycja ma bezpośredni wpływ na wykonywanie prawa własności i spowoduje znaczne zwiększenie liczby mieszkańców oraz kłopoty z parkowaniem), Sąd wskazuje, że pewne oczywiste faktyczne niedogodności, jak podnoszone przez skarżących, wiążą się z każdą nową inwestycją i nie mogą być samoistną podstawą do stwierdzenia, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji - w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Takie oddziaływanie przemawia za istnieniem interesu faktycznego skarżących, a nie ich interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa. Dlatego też MWINB słusznie stwierdził w postanowieniu nr [...] z dnia 12 grudnia 2016 r., że skarżący w kontrolowanej sprawie nie legitymują się interesem prawnym i nie mają przymiotu stron postępowania, czego nie może zmienić ich subiektywne odczucie. Podsumowując wszystkie powyższe rozważania Sąd stwierdził, że kontrolowane postanowienie MWINB nr [...] z dnia 12 grudnia 2016 r. jest prawidłowe, a skarga jest bezzasadna, ponieważ skarżący nie mają interesu prawnego, który skutkowałby uznaniem za dopuszczalne ich zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z 23 czerwca 2016 r.. Na marginesie trzeba wskazać, że MWINB w sentencji kontrolowanego postanowienia pisze: M. M., zaś w uzasadnieniu M. M., co stanowi uchybienie, niemające jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Lektura bowiem całego postanowienia pozwala na jednoznaczną identyfikację podmiotu biorącego udział w postępowaniu, którym jest M. M.. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia MWINB nr [...] z dnia 12 grudnia 2016 r., nie stwierdził takich wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego, dlatego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..