II SA/Kr 243/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 10 października 2011r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa w związku z uchwałą Rady Miejskiej nr XLV/334/05 z dnia 29 września 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszaru "b" (Dz. Urz. Województwa ......nr 627, poz. 4263), ustalił S.J. opłatę w wysokości 11.122 zł z tytułu wzrostu na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartości nieruchomości, działki [....] położonej w G. , gm. W. , o powierzchni 0,2200 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [....] . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Rada Miejska w W. , uchwałą nr XLV/334/05 z 29 września 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. dla miejscowości G. ustaliła, iż stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynosić będzie 20% wzrostu wartości nieruchomości. Burmistrz stwierdził, że S.J. zbył po wejściu w życie planu miejscowego stanowiącą jego własność działkę nr [....] . Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliczono różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dokonano tego na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.K. z sierpnia 2011r. Organ I instancji podał, że dokonując szacowania wartości działki, rzeczoznawca uwzględnił kwestie wielkości, położenia, dojazdu oraz dostępu do infrastruktury oraz, że różnica wartości nieruchomości ustalona dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej dotyczy wyłącznie zmiany wartości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego. Z dokonanej analizy wynikało, że wzrost wartości działki nr [....] wyniósł 55.610 zł, co przy zastosowaniu dwudziestoprocentowej stawki dla terenów zabudowy mieszkaniowej, zgodnie z § 46 ww. uchwały RM w W. , dało kwotę opłaty w wysokości 11.122 zł. Burmistrz wskazał ponadto, że w latach, kiedy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (2003-2005), nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionej działki. Natomiast działka nr [....] w planie miejscowym obowiązującym w latach 1993-2002 znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem R - o powierzchni 0,1188 ha bez prawa do zabudowy, oraz symbolem MRJ - o powierzchni 0,1012 ha, czyli tereny mieszkalnictwa rolniczego i jednorodzinnego z prawem budowy budynków mieszkalnych, rolniczych, mieszkalnictwa zbiorowego, usług publicznych i komercyjnych. W obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 września 2005r. cała działka położona jest w terenach oznaczonych symbolem MRj. W związku z powyższym jednorazowa opłata z tytułu wzrostu działki dotyczy tylko terenów o symbolu MRj czyli 0,1188 ha. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S.J. , podnosząc, iż w latach 2003-2005 nie występował o wydanie decyzji zmieniającej przeznaczenie działki, ponieważ nie był świadomy dokonywanych przez Radę Gminy zmian. Ponadto odwołujący się zarzucił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ I instancji, w ogóle nie zawiera oznaczeń MU, MW, MN, MRJ. S.J. podniósł też, że przedmiotowa działka przez okres 2 lat była ogłaszana do sprzedaży w biurach nieruchomości i brak było zainteresowanych kupnem. Odwołujący się podkreślił, że uzyskuje niskie dochody (na poziomie 860 zł miesięcznie) i nie jest w stanie uiścić przedmiotowej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 24 listopada 2011r. znak: [....] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie miały wpływu na ustalenia zawarte w decyzji, jednakże decyzja organu I instancji nie była prawidłowa. Kolegium wskazało, że do przedmiotowej nieruchomości powinien mieć zastosowanie art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzony ustawą z dnia 26 maja2011r o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy pomiędzy wygaśnięciem planu uchwalonym przed 1 stycznia 1994r. a terminem uchwalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje luka planistyczna, czyli przez jakiś czas brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty planistycznej wymaga oszacowania wartości danej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia, przewidzianego w wygasłym w dniu 31 grudnia 2003r. planie, jak i oszacowanie nieruchomości, zarówno mając na uwadze faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w czasie, gdy żadny plan nie obowiązywał, jak i przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym. Kolegium wskazało, że konsekwencją dodania nowego uregulowania w art. 87 ustawy jest także zmiana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dnia 14 lipca 2011r. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które w wymienionym wyżej akcie wykonawczym dokonało zmian w brzmieniu niektórych przepisów jak i uchyliło § 50 tego rozporządzenia. Rozporządzenie to weszło w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Ze względu na tą zmianę przepisów stanowiących podstawę prawną orzekania w przedmiocie jednorazowej opłaty, Kolegium uznało, iż decyzję organu I instancji należy uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia na podstawie nowej regulacji prawnej. Ponadto Kolegium wskazało, że obowiązujące przepisy przedtem i obecnie, nie przewidują możliwości ustalenia opłaty planistycznej od wzrostu wartości części nieruchomości, co błędnie uczynił organ I instancji. Kolegium powołało się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. II SA/Gd 190/10. Kolegium podkreśliło też, że przedmiotowa nieruchomość miała w sąsiedztwie zabudowę, dostęp do uzbrojenia i była położona przy drodze, a więc mogła spełniać warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Natomiast rzeczoznawca i organ I instancji pominęli w szacowaniu nieruchomości przed ustaleniem planu jej ewentualne możliwości inwestycyjne, traktując ją jako grunt rolny bez prawa zabudowy. Zdaniem Kolegium było to błędne, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1750/09 (Lex Omega nr 746766). Skargę na decyzję SKO w K. wniósł S.J. , ponownie kwestionując wycenę sprzedanej nieruchomości dokonaną w postępowaniu przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 14 marca 2012r. odmówił zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowienia radcy prawnego z urzędu. Skarżący wniósł sprzeciw od orzeczenia referendarza, lecz WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012r. odmówił zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowienia radcy prawnego z urzędu. Postanowienie WSA w Krakowie nie zostało zaskarżone przez S.J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przypomnieć trzeba też, że stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Ponadto istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji SKO w K. , Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu trafna była negatywna ocena operatu szacunkowego dokonana przez Kolegium, które wskazało, że rzeczoznawca majątkowy, ustalając wartość nieruchomości, jaką posiadała ona według faktycznego sposobu jej wykorzystania, jak i po wejściu w życie planu, swą wyceną objął tylko 1188 m2 powierzchni działki nr [....] . Według rzeczoznawcy było to uzasadnione tym, że tylko takiej powierzchni działki dotyczyła zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z aktu notarialnego wynika, że nieruchomość objęta księgą wieczystą [....] , składa się z działki nr [....] o powierzchni 0,2200 ha. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Gd 190/10, że "wycena jedynie części nieruchomości nie może być wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości. Nawet w sytuacji gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej tej nieruchomości. Stwierdzić przy tym należy, że przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nie można więc uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części" (Lex Omega nr 576265). Trafnie również stwierdziło Kolegium, że dokonane w postępowaniu przed organem I instancji ustalenia w zakresie faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości nie były prawidłowe, gdyż organ I instancji zobowiązany był do zbadania czy przedmiotowa nieruchomość spełniała kryteria uprawniające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast autor operatu szacunkowego tego nie uczynił, opierając się tylko i wyłącznie na zapisie dokonanym w ewidencji gruntów. Dopiero uzupełnienie tych braków umożliwi prawidłowe zastosowanie art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym wyżej art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości oraz ewentualnej jej zmiany spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają zasadnicze znaczenie dla orzeczenia ustalającego wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli zatem w kontrolowanym postępowaniu kluczowy dowód, czyli operat szacunkowy, zawierał wady trafnie wytknięte przez Kolegium, to tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogły być uzupełnione w ramach postępowania prowadzonego przed organem II instancji. Ustalanie bowiem ważnych elementów stanu faktycznego dopiero w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zdecydowania większość materiału dowodowego podlegałaby tylko jednokrotnej ocenie organu. Podkreślić trzeba też, że zaskarżona decyzja SKO w K. jest w istocie korzystna dla skarżącego, ponieważ usunięcie wad operatu szacunkowego otwiera skarżącemu drogę do prawidłowego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, a szczególnie tego, czy miał miejsce wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.