II SA/Kr 255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 grudnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 21 września 2016 r., na podstawie art. 5 ust. 4, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) orzekł w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0031 ha, powstałej z podziału działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz : M. S. w 4/6 cz.; R. S. w 1/6 cz. i Z. P. w 1/6 cz.; w punktach 2 i 3 o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty: 242,47 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w terminie 14 od dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna; w punkcie 4 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] na rzecz ww. osób. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postepowanie wyjaśniające wykazało, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym Rep. [...] z [...] lipca 1976 r. jako budowa Szpitala [...] w P. O ile zatem, w ocenie organu I instancji, możliwy jest zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], powstałej z podziału działki [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], o tyle przeszkodą do zwrotu działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], jest fakt zajęcia pod pas drogowy drogi publicznej i wynikających z ustawy o drogach publicznych ograniczeń w zakresie przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w art. 2a tej ustawy, a więc Skarbu Państwa oraz samorządu województwa, powiatu lub gminy. Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] wniosła Gmina [...] podnosząc, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w toku postępowania zmarł R. S. Na podstawie zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] stycznia 2013 r. Rep. [...], spadek po R. S. nabyli: żona Z.S. oraz synowie P.S. i B. S. po 1/3 części. W/w osoby w dniu 28 stycznia 2013 r. udzieliły pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu J. H. Z uwagi na powyższe decyzja Starosty jako wydana na osobę nieżyjącą jest wadliwa i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła również Z. P. zarzucając, że Starosta [...] nie wskazał daty, dowodu i podstawy prawnej uzasadniającej twierdzenie, że działka nr [...] wchodzi w pas drogowy ulicy S. Nie wiadomo więc nadal na jakiej podstawie i od kiedy przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona na cel budowy szpitala stała się według Starosty [...] częścią drogi publicznej. Argumentowała, że ulica S. istniała już w chwili wywłaszczenia i do dnia dzisiejszego nie zrealizowano jej poszerzenia. Ponadto zajęcie części działki nr 337/8 nastąpiło bez wymaganych prawem dokumentów i już po złożeniu w 2001 r. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżona decyzja, zdaniem odwołującej, narusza przepisy działu II rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakie powinny spełniać drogi publiczne. Strona podniosła także niewłaściwe zawiadomienie o rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, a także skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej. Wojewoda [...] decyzją z 22 grudnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu wydania decyzji przez Starostę [...] nie żył R. S., zmarły w dniu [...] września 2012 r., który do tego momentu był stroną przedmiotowego postępowania. Potwierdza to akt poświadczenia dziedziczenia z [...] stycznia 2013 r. Rep. [...], z którego wynika ponadto, iż spadkobiercami R. S. są: Z. S., P. S. i B. S. Pomimo powyższego, organ I instancji skierował decyzję do nieżyjącej już, wyżej wymienionej osoby (na adres pełnomocnika zmarłego). Zgodnie z art. 101 § 2 k.c. umocowanie wygasa z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W treści udzielonego m.in. przez R. S. J. H. pełnomocnictwa brak było jednak klauzuli o niewygasaniu umocowania na wypadek śmierci mocodawcy, co jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku pełnomocnictwa z chwilą śmierci R. H. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ I instancji powinien skierować swoją decyzję nie do zmarłej osoby, tylko do jego spadkobierców czyli do: Z. S., B. S. i P. S . Powyższe naruszenie przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 7 i 10 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. - mając na uwadze treść przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę do uchylenia w całości rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, bowiem wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może wyżej wymienionego uchybienia sanować. Organ administracyjny winien więc dokonać wszelkich koniecznych czynności prowadzących do zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, co w tym przypadku oznacza obowiązek prawidłowego określenia kręgu podmiotów legitymowanych do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony, powiadomienia o toczącym się postępowaniu zwrotowym wszystkich legitymowanych do udziału w tym postępowaniu osób oraz umożliwienia tym osobom czynnego w nim udziału. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji odwołał się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1797/10. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. P. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest wadliwa, ponieważ nie uwzględnia oczywistego faktu, że decyzja Starosty [...] rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała przymiotu strony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 995/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 1 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 850/07). Prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji śmierci strony i wydanie w stosunku do niej decyzji narusza normy art.30 § 1 i art.30 § 4 k.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia są prawa dziedziczne. Uregulowanie w decyzji uprawnień i obowiązków osoby zmarłej, która nie ma już zdolności prawnej, zamiast jej następców prawnych, stanowi zatem naruszenie prawa - art.30 § 4 K.p.a. Takie naruszenie unormowania art.30 § 1 i art.30 § 4 K.p.a. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wniosła o uznanie skargi za uzasadnioną i zasądzenia od Wojewody [...] kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Organ II instancji uchylając decyzję Starosty [...] powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako przyczynę uchylenia Wojewoda wskazał okoliczność, że strona postępowania administracyjnego R. S. zmarł w dniu [...] września 2012 r. Powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w akcie poświadczenia dziedziczenia z [...]stycznia 2013 r. Rep. [...], z którego wynika ponadto, iż spadkobiercami R. S. są: Z. S., P. S. i B. S. Wobec tego organ odwoławczy konkludował, że Starosta nie zapewnił spadkobiercom zmarłej strony udziału w toczącym się postępowaniu, naruszając tym samym art. 10 k.p.a. W ocenie sądu, organ postąpił w niniejszej sprawie prawidłowo, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni brać udział wszyscy uprawnieni tj. poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie było, iż R. S. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., było on bowiem następcą prawnym właścicieli nieruchomości, której dotyczy przedmiot postępowania. Zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Nie może być zatem wątpliwości, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99; z 20 września 2002 r., I SA 428/01; z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08. Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11, wyrok NSA z 27 października 2011 r., I OSK 1876/10). Skoro R. S. zmarł przed wydaniem decyzji organu I instancji, to nie ulega wątpliwości, iż decyzja Starosty [...] obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Wojewoda [...] był więc zobligowany - w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. – do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem zapewnienia udziału w tym postępowaniu następcom prawnym zmarłej strony. Wada ta nie mogła zostać sanowana przez organ II instancji, zachodzi bowiem konieczność zapewnienia w sprawie udziału następcom prawnym zmarłego, przy czym postępowanie administracyjne - zgodnie z art. 15 k.p.a. - jest dwuinstancyjne. Rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ II instancji - w sytuacji zapewnienia udziału następcom prawnym tej strony dopiero w postępowaniu odwoławczym - doprowadziłoby de facto do pozbawienia tych uczestników postępowania jednej instancji, a co za tym idzie naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady dwuinstancyjności. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie pominięcie następców prawnych osoby zmarłej, może być naprawione tylko poprzez uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z udziałem prawidłowo ustalonych stron. Nie mógł odnieść skutku zarzut skarżącej zmierzający do wykazania, że organ winien wydać decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...]. Jakkolwiek możliwe jest stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., to jednak zgodnie z ugruntowanymi poglądami w orzecznictwie sądów administracyjnych organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. kiedy strona wnosi odwołanie od decyzji obarczonej wadą nieważności. Wniosek tego rodzaju powinien zostać rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwiony w ramach uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a., który nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 537/14 "tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 k.p.a." Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę.