II SA/Kr 261/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2024 r. sprzeciwu E. sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 9 stycznia 2024 r. znak WI-I7840.11.55.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu E. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 9 stycznia 2024 r. znak WI-I.7840.11.55.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym sprawy skarżąca, jako inwestor, wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę kanalizacji deszczowej dla zadania: "Budynek produkcyjno-magazynowo-biurowy z instalacjami wewnętrznymi" na działkach nr ewidencyjny [...], [...] w N.. W piśmie z 6 października 2023 r. T. sp. z o.o. sp k. (dalej: uczestnik) wskazała, że brak jest w obrocie prawnym decyzji pozwalającej na budowę przedmiotowego budynku produkcyjno magazynowo-biurowego, więc prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zgody na budowę kanalizacji mającej obsługiwać ten obiekt budowlany, wydaje się przedwczesne i bezcelowe. Uczestnik dodał, że działka inwestycyjna obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu oraz przeprowadzenia wszelkich mediów pasem o szerokości 8 m. Pismem z 17 października 2023 r. Starosta Wielicki, jako organ I instancji, wezwał uczestnika do podania przepisu prawa, z którego wynika, że inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie jego działki, w terminie 8 dni od otrzymania pisma. Wezwanie doręczono 25 października 2023 r., zaś pismem nadanym 2 listopada 2023 r. uczestnik podał, że realizacja inwestycji doprowadzi do zaburzenia stosunków wodnych. Kanalizacja deszczowa odprowadza wody opadowe nie tylko z nieruchomości uczestnika, ale i z oczyszczalni ścieków i drogi gminnej. W ocenie uczestnika, jeśli przebudowa kanalizacji zostanie wykonana w sposób niezapewniający ciągłości w odprowadzaniu wód opadowych będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość uczestnika. Uczestnik powołał się przy tym na treść art. 234 Prawa wodnego. Decyzją z 7 listopada 2023 r. nr 1804.2023 znak AB.6740.6.784.2023.SN organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i udzielił pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w wyznaczonym terminie uczestnik nie złożył wyjaśnień odnośnie do ograniczeń w zabudowie jego nieruchomości. Jak podał organ, zdaniem projektanta obszar oddziaływania mieści się w całości na działkach na których została zaprojektowana inwestycja, a organ nie ma co do tego zastrzeżeń. Organ wskazał, że po zebraniu dowodów i wyjaśnień, analizie interesów prawnych i faktycznych, stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści działek nr [...] i [...], czyli działek na których inwestycja została zaplanowana, a właściciele działek sąsiednich nie posiadają interesu prawnego w przedmiocie postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji uczestnik wskazał, że uniemożliwienie odprowadzania wód opadowych z jego nieruchomości ogranicza możliwość korzystania z istniejącej zabudowy i możliwość rozbudowy czy realizacji nowej zabudowy. Powinien on zatem zostać uznany za stronę postępowania. Decyzją z 9 stycznia 2024 r., wydaną na podstawie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.), organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że krąg stron ustalony przez organ I instancji jest nieprawidłowy. W projekcie zagospodarowania terenu w opisie rysunku nr S-01 wskazano "kdi – proj. Kanalizacja deszczowa odbierająca wody z zakładu T. oraz ul. [...] (przebudowa istniejącej kanalizacji kolidującej z budynkiem). W ocenie organ II instancji powyższe potwierdza, że uczestnikowi przysługuje przymiot strony, albowiem projektowane roboty przy przebudowie – budowie kanalizacji deszczowej bez wątpienia mają wpływ na zabudowę działki skarżącego, z terenu którego wody opadowe odprowadzane są do rowu melioracyjnego, poprzez projektowaną kanalizację deszczową. Uczestnikowi przysługuje zatem prawo wglądu w dokumentację projektową w celu np. oceny czy projektowany obiekt będzie w stanie przenieść obciążenie wynikające z przysługującego skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, prawa zabudowy jego nieruchomości i odprowadzenia wód opadowych tą kanalizacją do rowu melioracyjnego. W ocenie organu treść PZT jednoznacznie wskazuje, że nie chodzi o ewentualne chwilowe trudności z odprowadzaniem wód, które uzasadniałyby posiadanie przez odwołującego tylko interesu faktycznego. Zdaniem organu zakres projektowanych robót jednoznacznie wskazuje, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu. Organ "na marginesie" dodał, że mapa do celów projektowych nie spełnia wymogów formalnych. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: – art. 138 § 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w wyniku odwołania złożonego przez podmiot, który błędnie został uznany przez Wojewodę za stronę postępowania, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego powinna być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, – art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 poprzez bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy jednoczesnym zaniechaniu przez Wojewodę obligatoryjnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego bez konieczności uchylania decyzji I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz wymierzenie grzywny na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., ponieważ skorzystanie przez organ odwoławczy z decyzji kasatoryjnej było oczywiście nieusprawiedliwione i służyło jedynie dalszemu przedłużeniu sprawy. Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który przesądzałby o posiadaniu indywidualnego interesu prawnego przez uczestnika. Argumentacja dotycząca uznania za stronę została ograniczona jedynie do wskazania, że projektowane roboty bez wątpienia mają wpływ na zabudowę działki. Skarżąca podkreśliła, że obszar oddziaływania mieści się na działkach, na których inwestycja została zaprojektowana, a wątpliwości co do tego nie miał organ I instancji. Skarżąca dodała, że poza kwestią kręgu stron, wojewoda wskazał, że jedynie mapa do celów projektowych nie spełnia wymagań formalnych. Powyższe nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej, bowiem kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez organ II instancji i nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Przekazując sprzeciw do Sądu, organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów, kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ograniczona jedynie do kontroli prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Ocena organu w zakresie istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., który określa wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek i wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sprzeciw jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu, że stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania poprzez ustalenie błędnego kręgu stron postępowania oznacza, że w sprawie nie jest możliwe uzupełnienie braków postępowania za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby bowiem do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Jednak na gruncie niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić, że takie naruszenie przepisów postępowania zostało przez organ II instancji wykazane. Rację ma organ II instancji, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Jak podkreśla się w orzecznictwie, musi istnieć konkretna norma prawa materialnego dająca określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., II OSK 2319/19 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., II OSK 2773/18). Na wymóg wskazania konkretnej normy prawa materialnego powołuje się również organ na s. 4 uzasadnienia skarżonej decyzji. Jednocześnie, mimo dokonania prawidłowej wykładni przepisów, organ II instancji postąpił wbrew przyjętemu przez siebie stanowisku, bowiem – co trafnie akcentuje skarżąca – nie wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnej normy prawa materialnego, mającej stanowić źródło interesu prawnego uczestnika. Można przyjąć, że organ II instancji zreferował interes faktyczny, jaki uczestnik posiada w udziale w postępowaniu administracyjnym. Jednak organ II instancji nie przedstawił uzasadnienia dla stanowiska, że interes ten ma charakter interesu prawnego. Użycie przez organ odwoławczy sformułowania, że uczestnik "bez wątpienia" posiada interes prawny, nie wyczerpuje obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Przestawienie uzasadnienia twierdzenia wyrażonego przez organ II instancji jest tym bardziej konieczne, że kwestia posiadania przez uczestnika statusu strony postępowania administracyjnego była od początku sporna w sprawie – odmienne stanowisko od organu odwoławczego zaprezentował zarówno organ I instancji w wydanej decyzji, jak i skarżąca, przedkładając projekt budowlany, gdzie obszar oddziaływania nie obejmuje nieruchomości uczestnika. Podsumowując, nie jest dostatecznie uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, że decyzja I instancji narusza przepisy postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron, które to naruszenie miało być podstawą wydania decyzji kasatoryjnej. Zatem w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, wniesiony w sprawie sprzeciw z tego powodu należało uwzględnić i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji, przy podtrzymaniu stanowiska o posiadaniu statusu strony przez uczestnika, przedstawi motywy rozstrzygnięcia z uwzględnieniem konkretnej normy prawa materialnego, z której wywodzi dla niego interes prawny do udziału w postępowaniu. Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącej, jakoby organ II instancji zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego należy zauważyć, że organ II instancji wyjaśnił, że to nieprawidłowo ustalony krąg postępowania był samoistną przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Zaprezentowane przez organ stanowisko w zakresie aktualności mapy do celów projektowych nie miało wpływu na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., więc w tym zakresie zarzuty sprzeciwu okazały się niezasadne. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd oddalił. Brak jest w art. 151a § 1 P.p.s.a. obligatoryjnego wymierzenia organowi grzywny, co powoduje, że nawet w sytuacji zgłoszonego przez skarżącą w sprzeciwie w tym przedmiocie żądania, to sąd ocenia, czy w istocie należy w okolicznościach konkretnej sprawy grzywnę na organ nałożyć. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zastosowania instytucji z art. 151a § 1 in fine P.p.s.a. Sąd miał na względzie, że wniosek o wymierzenie grzywny jest lakonicznie umotywowany jednym zdaniem. W sprawie nie ma przesłanek by twierdzić, że wydanie decyzji kasacyjnej miało charakter celowy i zmierzało do uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy, czy powodowałoby szczególną uciążliwość dla skarżącej. Z kolei sama wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia wymierzenia grzywny (por. wyrok NSA z 24 września 2021 r., I OSK 1370/21). Ponadto jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że postępowanie prowadzone na jej wniosek jest w sposób nieuzasadniony przedłużane, to przysługuje jej skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 64b § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych. Składa się na nią uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 100 złotych, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) w kwocie 480 zł oraz uiszczona przez skarżącą opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.