II SA/Kr 270/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Barbara Pasternak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 grudnia 2008r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 13 kwietnia 2000r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -(Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy murowanego budynku ustępu suchego na posesji D.N. w miejscowości : [....] gmina : [....] , nakazał D.N. wykonać przymusową rozbiórkę w/w budynku, polegającą na rozebraniu dachu budynku, murowanych ścian oraz elementów wykonanych w gruncie. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że na wniosek M.J. w dniu : [....] kwietnia 1999r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie murowanego budynku ustępu na posesji D.N. w miejscowości : [....] . Z zebranych materiałów wynika, że budynek ustępu usytuowany jest w odległości około 0,16 m od ogrodzenia dzielącego sąsiadujące nieruchomości D.N. i J.J. , Budynek posiada wymiary 1,14 x 1,10 m, w całości jest murowany, ściana od strony nieruchomości sąsiada jest pełna, dach ustępu o spadku w kierunku nieruchomości sąsiada, połać pokryta płytami falistymi azbestowo -cementowymi. Pełnomocnik D.N. , J.N. oświadczył, że murowany ustęp został wybudowany razem z budynkiem inwentarskim w roku 1961 r., a pozostałe strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń do podanej daty budowy obiektu. Organ ustalił, że pozwolenia na budowę ustępu na nieruchomości w : [....] od roku 1969 nie wydano. Organ wskazał, że przedmiotowy ustęp nie spełnia wymogów określonych w przepisach Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie" budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U, R.P. Nr 23, poz. 202 ze zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) ani też rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 33, poz. 197 ze zm.) Zatem został on wybudowany z naruszeniem obowiązującego w okresie budowy porządku prawnego oraz nie spełnia wymogów obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15 poz. 140) i narusza 36 ust. 2 pkt 2 dotyczący odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nie skanalizowanych od granicy działki sąsiedniej w terenach zabudowy zagrodowej, która powinna wynosić co najmniej 2 m oraz § 36 ust. 5, który dopuszcza sytuowanie dołów ustępowych na granicy działek, gdy będą przylegać do tego samego rodzaju urządzeń na działce sąsiedniej lub co najmniej 1 m od granicy pod warunkiem zachowania odległości określonych w § 31. Przedmiotowy obiekt ustępu suchego nie spełnia również przepisów wykonawczych obecnie obowiązujących, co stanowi pomimo faktu, że został on wybudowany przed wejściem w życie obowiązującej Ustawy o braku prawnej możliwości jego legalizacji. Odwołanie od powyższej decyzji do : [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli J.N. i D.N. , zarzucając jej naruszenie art. 49 Prawa budowlanego oraz podnosząc, że ustęp został zbudowany obok podobnego obiektu należącego do sąsiada za zgodą właścicieli sąsiadujących nieruchomości. : [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 grudnia 2008r. znak: : [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. było prawidłowe, a rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie jest zgodne z prawem. Ponieważ z analizy przepisów techniczno - budowlanych obowiązujących w trakcie budowy suchego ustępu jak i obowiązujących w dacie orzekania wynika, że była dopuszczalna budowa ustępu suchego w granicy działki jedynie pod warunkiem, że ustęp ten przylega do podobnego obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej, a na podstawie dokonanych ustaleń organ stwierdził, że na sąsiedniej działce takiego obiektu nie było, zasadne było orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zdaniem organu odwoławczego podniesiony w odwołaniu argument, że na sąsiedniej działce znajdował się również ustęp suchy, który został rozebrany w roku 1992 r., nie znajduje potwierdzenia, gdyż w aktach sprawy znajduje się mapa orientacyjna, stanowiąca cześć dokumentacji projektowej z roku 1973r., na której to mapie nie został uwidoczniony ustęp w granicy z działką D.N. Skargę na powyższą decyzję : [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D.N. , podnosząc, że ustęp zlokalizowany jest na działce przeznaczonej pod taką zabudowę, nadto w najbardziej ustronnym miejscu tj. niewidocznym z drogi publicznej (ok. 35 m). Budynek znajduje się pomiędzy dwoma ścianami (bez otworów okiennych i drzwiowych) sąsiedzkich budynków inwentarskich. Długość tych budynków po obu stronach granicy działek wynosi ok. 40 m, a przestrzeń między tymi budynkami od 2,5 do 4 m. Opisany pas terenu nie jest użytkowany przez obu sąsiadów. Skarżąca podkreśliła, że ustęp przylega do ściany budynku inwentarskiego, a wszystkie elewacje są schludnie otynkowane. Zatem stwierdzenie przez Nadzór Budowlany, iż przez przedmiotowy ustęp pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia, jest wielkim nieporozumieniem. Skarżąca zarzuciła błędne ustalenie, że ustęp wybudowano 16 cm od granicy działki, ponieważ PINB przebieg linii płotu uznał za granicę działek, a na tą okoliczność istnieje stosowny wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia 26 listopada 2001 sygn. akt I NS 279/1. Zdaniem skarżącej ustalenia co do czasu wybudowania ustępu PINB dokonał wbrew szczegółowemu jej wyjaśnieniu, iż ustęp wybudowano w 1957r obok już istniejącego po drugiej stronie granicy na działce sąsiada. Nadto zignorowano oświadczenia czterech świadków, tj.. osób, które uczestniczyły w budowie chlewa w 1957r. Skarżąca podniosła, że mapa orientacyjna sporządzona do projektu z 1973r., na której podobnego obiektu w ogóle na działce sąsiada J. nie naniesiono nie jest przekonujący, gdyż na innych mapach nie naniesiono także ustępu znajdującego się na działce skarżącej. W odpowiedzi na skargę : [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a. Przesłankami uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie są : naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) ustawy), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy). Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie za prawidłowe należy uznać ustalenia organów, że w stanie faktycznym sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją znajduje zastosowanie przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), co wynika z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jednol. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponieważ obiekt, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki został wzniesiony przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na mocy ust. 2 powołanego wyżej art. 103 ustawy z 1994 r., do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z 1974 r. Zgodnie z jej art. 37 ust. 1 pkt. 2, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ administracji obowiązany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt. 2 tylko w razie stwierdzenia istnienia okoliczności objętych hipotezą powyższej normy. Jak wielokrotnie podkreślano w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie, przepisy dotyczące samowoli budowlanych nie mają charakteru przepisów karnych. Ich celem nie jest represja, lecz usunięcie skutków samowoli budowlanej. Dlatego nakaz rozbiórki może być orzeczony wyłącznie w nie budzących wątpliwości i jednoznacznych pod względem stanu faktycznego sytuacjach, które determinują istnienie prawnych przesłanek do jego orzeczenia. Do przesłanek orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy powodowanie przez obiekt wzniesiony bez wymaganego zezwolenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ze wskazanego wyżej charakteru i celu powyższego przepisu wynika zatem, że wystąpienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt. 2 powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy, że organ poda tylko, że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, względnie, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Należy adekwatnie do rozpatrywanego przypadku i stwierdzonego stanu faktycznego podać, na czym konkretnie polega owo pogorszenie, czy też niebezpieczeństwo dla ludzi i otoczenia. Brzmienie art. 37 ust. 1 pkt. 2 wskazuje, iż nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ, że obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów o warunkach technicznych. Konieczność takiej interpretacji nie budzi wątpliwości także wobec stanowiska wyrażanego w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących stosowania tego przepisu, l tak w Wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 224/07 WSA w Warszawie stwierdził: "Do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wystarczy stwierdzenie przez organ naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ nadzoru budowlanego (.....) zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu". (łex nr 334853). Podobnie w Wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. VII SA/Wa 1721/06 WSA w Warszawie orzekł: "Do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie obie przesłanki. Wystąpienie tych przesłanek powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, lecz niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ upatruje tego pogorszenia".(lex. nr 302421). Odnośnie natomiast do przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. II OSK 911/05 wyraził następujący pogląd : "Przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w 1974 r. będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wykazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie".(lex. nr 265785). Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy prowadzące postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie dokonały wszystkich koniecznych ustaleń w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. z 1974 r. Nie zbadały bowiem, czy w związku z wybudowaniem bez pozwolenia przedmiotowego obiektu w 1961 r., wystąpiła którakolwiek z sytuacji, o których mowa w przepisie. Organ pierwszej instancji poprzestał jedynie na ustaleniu, że obiekt nie spełnia warunków przewidzianych w przepisach wykonawczych (obowiązujących w dacie budowy, jak i w dacie orzekania), a więc wskazał tylko na okoliczności dotyczące naruszenia prawa, natomiast organ odwoławczy uznał, że wybudowanie ustępu w bezpośredniej bliskości od granicy powoduje "bez wątpienia niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia". Ustalenia te nie są wystarczające, zważywszy na rodzaj i umiejscowienie zabudowy na działce sąsiedniej. Działka stanowiąca własność pp. H .i M. J. na odcinku przylegającym do granicy zachodniej jest zagospodarowana - zabudowana, jak wynika z akt sprawy, od 1973 r. , obiekty budowlane posadowione w bezpośredniej bliskości granicy z działką skarżącej. Nie wiadomo zatem, na czym polega owo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Stwierdzenie powyższej okoliczności wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego organy z naruszeniem art. 7, 75 i 77 kpa nie przeprowadziły. W tym miejscy należy zwrócić także uwagę na umiejscowienie przepisu art. 37 pr. bud. z 1974 r. względem przepisu art. 40 tej ustawy. Otóż, jak zasadnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89, : "1. Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 . 10 1974 r. Prawo budowlane powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. 2. W wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność." (ONSA 1989/1/38). Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA w tym Wyroku, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 pr. bud. , który stanowi, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (także przy wzięciu pod uwagę zmiany funkcji obiektu), nakaz rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 pr. bud. Z podanych wyżej przyczyn stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. z 1974 r. Do naruszenia prawa materialnego doszło nie tylko z powodu błędnej interpretacji tego przepisu, ale również dlatego, że organ nie dokonał istotnych w sprawie ustaleń w sposób zgodny z przepisami kpa, tj. art. 7, 75 i 77 kpa. Braki w ustaleniach dotyczą nie tylko istnienia przesłanek orzeczenia nakazu rozbiórki, o których mowa w ust. 2 przepisu, o czym była mowa wyżej, ale i zaniechania ustalenia, czy z całą pewnością sporny obiekt wzniesiony został niezgodnie z przepisami dopuszczającymi jego lokalizację bezpośrednio przy wspólnej granicy, przy istniejącym takim samym obiekcie na działce sąsiedniej. Istniejący w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał zdaniem sądu na formułowanie kategorycznego stwierdzenia, że stan taki należy wykluczyć. Okoliczność ta powinna być ustalona na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych, w zgodzie z art. 75 kpa, zaś organ nie powinien poprzestać na analizie zalegającej w aktach mapy. Tym bardziej, że skarżąca wskazywała w toku postępowania na okoliczności mogące mieć znaczenia dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jest to o tyle istotne, że okoliczność ta ma znaczenia przesądzające w ogóle o dopuszczalności orzekania w sprawie w oparciu o art. 37 pr. bud. Fakt, że oświadczenia, w których twierdzi się o czasie o wzniesienia i sposobie zlokalizowania spornego obiektu podniesione zostały dopiero w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej nie może zwalniać organów od obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, ani pozbawiać strony postępowania administracyjnego możliwości przedstawienia wniosków dowodowych zmierzających do ochrony jej interesów. Podnieść także należy, że organy wbrew treści art. 37 pr. bud. nie ustaliły żadnych okoliczności mających znaczenie dla oceny zgodności z prawem spornego obiektu w odniesieniu do przesłanki wynikającej z ust art. 37 ust. 1 pkt. 1. Jest to o tyle istotne, że w sytuacji zaistnienia tej przesłanki brak jakichkolwiek możliwości zalegalizowania obiektu wybudowanego bez pozwolenia , na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Uchybienie to również stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 kpa. Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na niewłaściwej interpretacji art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mającym niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, co wyżej wskazano, oraz z naruszeniem art. 7, 75 i 77 kpa mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który mógł okazać się istotny dla zastosowania przepisu, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.