II SA/Kr 272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółka Jawna z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 23 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania skargę oddala II SA/KR 272/15 Uzasadnienie Starosta decyzją z dnia 24 października 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku L. R. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 9 lipca 2013 r. nr [...] udzielającej spółce "R" Sp. J. pozwolenia wodno prawnego na przebudowę rowu od hm 7+10,0 do hm 8+00,0 w miejscowości Z., poprzez wykonanie zabudowy na odcinku o długości 90,00 m rurociągiem o średnicy 60 cm na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości Z., gmina [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r. wezwano L. R. do przedstawienia dowodów potwierdzających datę uzyskania informacji o decyzji z dnia 9 lipca 2014 r. W odpowiedzi otrzymano pisemne oświadczenie z treści, którego wynika, że w dniu 17 kwietnia 2014 r. wnioskodawca dowiedział się istnieniu ostatecznej decyzji pozwolenia wodno prawnego na przebudowę rowu z dnia 9 lipca 2013 r. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną L. R. wniósł do organu w dniu 7 maja 2014 r., czyli 20 dni po powzięciu informacji o tej decyzji, dochowując tym samym wymaganego jednomiesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 K.p.a. Na mocy art. 149 K.p.a. Starosta [...] postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne. Organ stwierdził, że L. R. występując o wznowienie postępowania powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując, że jest właścicielem działki nr [...] graniczącej z terenem na którym została dokonana przebudowa rowu. Po podziale działki nr [...], który dokonał się w czasie trwania niniejszego postępowania, wnioskodawca jest właścicielem działki o nr [...] w miejscowości Z.. Organ podniósł, że dla potrzeb niniejszego postępowania niezbędne jest przeanalizowanie treści art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Fakt własności ziemi znajdującej się w sąsiedztwie działek, gdzie zlokalizowany jest odcinek rowu, którego dotyczyła przebudowa, a także fakt, że przez działkę nr [...] przebiega początkowy odcinek rowu i L. R. jest również właścicielem tego urządzenia wodnego nie jest wystarczający do posiadania przez niego prawa strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem zarówno teren jak i urządzenie wodne muszą znaleźć się w zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego. Jak wynika z akt sprawy zasięg oddziaływania przebudowy istniejącego rowu odwadniającego ogranicza się do działek nr [...], [...], [...]. Wszystkie te działki są własnością spółki "R" Spółka Jawna. Na podstawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że L. R. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu. Od tej decyzji odwołanie wniósł L. R. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu strona podniosła, że z decyzji jednoznacznie wynika, iż początkowy odcinek rowu znajduje się na działce nr [...]. Ponadto urządzenie wodne na przebudowę którego wydano decyzję bezpośrednio łączy się z urządzeniem wodnym odwołującego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 23 grudnia 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona domagająca się wznowienia postępowania oświadczyła, ze zachowała termin jednego miesiąca wynikający z art. 148 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego takie oświadczenie jest niewystarczające zwłaszcza, że w piśmie z dnia 2 października 2014 r. zakwestionowano informacje zawarte w oświadczeniu. Gdyby okazało się, że termin te nie został zachowany, to organ powinien umorzyć postępowanie. Ponadto organ I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zasięg oddziaływania ogranicza się do działek nr [...], [...], [...] i wszystkie te działki są własnością Spółki "R" Spółka Jawna. Organ jednak nie wyjaśnił na podstawie, jakich okoliczności doszedł do takich wniosków. Na stronie 6 operatu wskazano, że zaprojektowana przebudowa - zarurowanie rowu nie będzie miała negatywnego wpływu na grunty sąsiednie. Jednakże przepis art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy Prawo wodne odnosi się do zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a nie tylko do zasięgu negatywnego oddziaływania. Zatem twierdzenie operatu nie przesądza o przyjętym zasięgu oddziaływania. Ponadto w części graficznej operatu powinien być przedstawiony zasięg oddziaływania naniesiony na mapę sytuacyjno - wysokościową, gdyż obowiązek taki wynika z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W przedmiotowym operacie nie ma takiego dokumentu. Wobec powyższego, ustalenie czy wnioskodawca jest stroną postępowania wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, wyczerpującego rozważenia dowodów, rozpatrzenia zarzutów L. R. i uzasadnienia tej kwestii w decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 148, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w I instancji. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "R" Spółka Jawna z siedzibą w Z. domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji w której organ II instancji nie powinien wydawać orzeczenia przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, lecz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w sprawie doszło do oczywistego i ewidentnego przekroczenia miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skoro doszło do przekroczenia terminu do tym samym nie mogło dojść do zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto organ II instancji mimo istnienia okoliczności, które mógł z łatwością sam powtórnie zweryfikować zaniechał dokonania oceny czy doszło do dochowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana została w Kodeksie postępowania administracyjnego w rozdziale 12 – wznowienie postępowania w art. 145-152 K.p.a. i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a.), w drugiej natomiast, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 K.p.a. orzeczenie, którym: – odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a § 1, – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, – stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2391/98, LEX nr 47857). W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest rozstrzygnięcie czy L. R. składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 9 lipca 2013 r. nr [...] udzielającą spółce "R" Sp. J. z siedzibą w Z. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu zachował termin przewidziany w art. 148 K.p.a. Podanie o wznowienie postępowania tylko wówczas osiągnie skutek prawny, gdy strona złoży go w ustawowym terminie. Przepis art. 148 K.p.a. zawiera wymóg złożenia podania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie tego terminu musi być wykazane przez stronę. Analiza akt w rozpoznawanej sprawie wykazała, że L. R. w postępowania administracyjnym działał przez pełnomocnika r.pr. W. N.. Zakres pełnomocnictwa wskazywał, że wymieniony radca prawny był upoważniony do reprezentowania skarżącego wobec osób trzecich, jak również do występowania w jego imieniu przed sądami oraz organami administracyjnymi. Zatem pełnomocnik był upoważniony do dokonywania czynności prawnych w imieniu swojego mocodawcy – L. R.. Czynności tych pełnomocnik dokonuje przez swoje działania, ale pamiętać należy o tym, że skutki tych działań odnoszą się bezpośrednio do sfery prawnej reprezentowanego. Pomimo, iż to pełnomocnik składa oświadczenie woli osobie trzeciej bądź inne oświadczenia to ich skutki będą rodzić się pomiędzy tym, kogo pełnomocnik reprezentuje a osobą trzecią. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 11 marca 2014 r. w którym pełnomocnik skarżącego domagał się udostępnienia do wglądu akt w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego firmie "R" Spółka jawna. Jak wynika z adnotacji służbowej przedmiotowe akta zostały udostępnione pełnomocnikowi skarżącego w dniu 25 marca 2014 r. Tym samym to właśnie od tej daty należy liczyć termin, o którym mowa w art. 148 K.p.a., czyli datę w której strona dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, lex nr 574438, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09, lex nr 595668). Zatem miarodajnym dla rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Bez wątpienia skoro pełnomocnik przeglądał akt sprawy to spostrzegł fakt, że została wydana decyzja z dnia 9 lipca 2013 r. stanowiąca podstawę wznowienia. Zatem to właśnie od dnia 25 marca 2014 r. należy liczyć termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach bezspornie wynika, że dopiero pismem z dnia 5 maja 2014 r. pełnomocnik L. R. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 9 lipca 2013 r. Z porównania tych dat jednoznacznie wynika, że wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 K.p.a. W ocenie Sądu, w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, nie powinno było budzić wątpliwości Starosty [...], że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony po terminie. Dlatego też uznać należy, że decyzja organu I instancji musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bo nawet jeżeli samo rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 9 lipca 2013 r. jest prawidłowe to uzasadnienie decyzji w którym organ wyraził pogląd o zachowaniu terminu z art. 148 K.p.a. jest błędne. Skoro organy zainicjowały już postępowanie wznowieniowe (postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r.) to stwierdzenie w kolejnej fazie postępowania, że termin z art. 148 K.p.a. nie został zachowany skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Dlatego też organ odwoławczy słusznie uznał, że należy wyjaśnić dokładnie kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że na tym etapie postępowania skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż uchylenie decyzji organu I instancji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. musi odnieść skutek procesowy w postaci dokładnego zbadania przesłanki przewidzianej w art. 148 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.