II SA/Kr 274/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki i nakazu wykonania czynności I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Sygn. II SA/Kr 274/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].09.2010 r., wydaną na podstawie art.80 ust.2 pkt 1, art.83 ust.1, art.103 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity; Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił wydania na podstawie art.37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (DZ.U. Nr 38 poz.229) nakazu rozbiórki zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. 1 w B. oraz nakazał G.D. i S.D. zam. [...], na podstawie art.40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229) zamurowanie otworów okiennych w północnej ścianie budynku warsztatu w terminie do 15.11.2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jak ustalił (na podstawie zaświadczenia z k. [...][ i publikacji prasowej z k. [...] z akt administracyjnych) przedmiotowy zakład stolarski istnieje od lat 60-tych ubiegłego stulecia. Budynek z otworami w północnej ścianie budowany był w latach, gdy obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, zgodnie z którym budynki ogniotrwałe nie posiadające od strony granicy otworów powinny być wznoszone w odległości co najmniej 3 m od granicy (str . 277 ust.1). Inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, a dokumenty archiwum miejskiego uległy zniszczeniu w czasie powodzi w 1997 r. Gmina B. do 1974 r. nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązującego do 31.12.2003 r. planu wynika, że działka nr ew. [...] położona była w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i nierolniczą, gdzie dopuszczono funkcję usług podstawowych. Organ uznał, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki obiektu w trybie art.37 prawa budowlanego z 1974 r., gdyż obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także nie prowadzi do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia (decyzja z dnia [...].12.2001 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie klimatu akustycznego, negatywna opinia Starosty B. z dnia 5.04.2011 r. w sprawie wstrzymania działalności zakładu stolarskiego). Należy jedynie dokonać przeróbek tego obiektu celem dostosowania go do zgodności z przepisami. W odwołaniu od tej decyzji S.D. zarzucił, że budynek wybudowany został w latach 1950-1960 przez jego nieżyjącego już ojca. Nie zgadza się z nakazem zamurowania jego okien. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...].12.2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w zakresie dotyczącym ustalenia terminu wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy ich termin (do dnia 31 marca 2012 r.), a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że nieposiadanie przez właścicieli dokumentacji budowy i brak możliwości jej odnalezienia w archiwum pozwala na przyjęcie, że obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Ponieważ organ l instancji dowiódł, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także nie prowadzi do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia, brak podstaw do nakazania jego rozbiórki, a zasadnym jest wydanie nakazu na podstawie art.40 prawa budowlanego z 1974 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję S.D. zarzucił, że narusza ona art.277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, podając, że odległość między przedmiotowym budynkiem a budynkiem sąsiada wynosi ponad 10 m, a warsztat położony jest w odległości 1,65 m od granicy działki. Podniósł również, że przepisy cytowanego rozporządzenia nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji budowy. Obowiązek taki nałożony został § 34 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-architektonicznego z dnia 20 lutego 1975 r. Podał także, że M.K. na rozprawie w PINB w 2010 r. potwierdziła istnienie okien w warsztacie od początku jego istnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 27 marca 2012 r. M.K. podała, że w niektórych punktach odległości warsztatu stolarskiego od granicy jej działki wynosi 80 cm oraz, że obiekt wcześniej miał przeznaczenie rolnicze, a dopiero później zaczął w nim funkcjonować zakład przemysłowy. W piśmie z dnia 28 marca 2012 r. organ poinformował Sąd (dołączając kserokopię aktu zgonu), że G.D. zmarła w dniu 5.10.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 §1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Nie może być uznany za zasadny zarzut, że rozstrzygnięcie organów nie jest zgodne z przepisami z 1928 r., z prawem budowlanym z 1974 r. i przepisami wykonawczymi do tego prawa. Dla ustalenia bowiem, które przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie w sprawie, koniecznym jest ustalenie daty powstania obiektu budowlanego oraz daty rozpoczęcia użytkowania go jako warsztatu stolarskiego. Prawidłowych ustaleń w tym zakresie organy zaś nie dokonały. Organy nie ustaliły nawet z jakiego materiału jest on zbudowany, ani też, czy przepisy obowiązuje w dacie jego budowy nakładały na inwestorów obowiązek przechowywania dokumentacji budowy. Dlatego też Sąd uznał, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo decyzja organu II instancji narusza art. 10 w związku z art. 156 § 1 pkt 4) K.p.a. Uzasadniając tę ocenę wskazać należy, że dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej koresponduje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Sformułowana ona została w art. 10 § 1 K.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dostrzec można, że zasada ta skonkretyzowana została w innych przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Stosownie do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu na organie prowadzącym postępowanie, ciąży bowiem obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 K.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ( art.*81 K.p.a.). Czynności tych organ zaniechał. Na karcie [...] przedłożonych akt administracyjnych znajdują się "Protokoły wizji lokalnej - przesłuchania stron" z dnia 28 września 1998 r. Pierwszy sporządzono z udziałem wyłącznie M.K. , drugi - wyłącznie z udziałem G.D. . Na karcie [...] akt administracyjnych znajduje się kserokopia mapy (prawdopodobnie z 1985 r.), uwidaczniającej usytuowanie budynków na działkach stron. Dokument ten zawiera dopiski, oznaczające działkę P.K. i P.D. oraz rodzaj zlokalizowanych na nich obiektów. Z dokumentu tego nie wynika kiedy i przez kogo został sporządzony. W omówionych wyżej protokołach brak jest również zapisu, że ich załącznikiem jest szkic. Z protokołu wizji i szkicu nie wynika nadto, jaka jest odległość północnej ściany budynku warsztatu usytuowanego na działce G.D. j od granicy z działką M.K. ani też, że w ścianie tej usytuowane są okna. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organy ustaliły, że budynek warsztatowy usytuowany jest w odległości około 1,65 m od granicy i posiada od północy otwory okienne. Organy nie ustaliły również jakie są wymiary warsztatu i z jakich materiałów (czy ogniotrwałych) budynek ten został wybudowany. Sprzecznie ze wskazanymi wyżej zasadami dokonane również zostało ustalenie, że budynek warsztatowy wybudowany został w latach 1950 - 1960. Nie znajduje bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy ustalenie organu, że sporny zakład stolarski istnieje na działce nr ew. [...] w B. (poprzednio działka nr [...]) od lat 60 -tych ubiegłego stulecia. Ustalenia tego organy dokonały na podstawie zaświadczenia wydanego przez cech Rzemiosł Różnych (k. [...]) i tekście publikacji prasowej (k.[...]). Zauważyć w związku z tym należy, że wskazane zaświadczenie wydane zostało w dniu 14.01.1999 r. na prośbę żony S.D. i stwierdzono w nim, że S.D. w okresie od 1961 do 1.07.1993 r. w B. nr [...] prowadził zakład stolarski. Treść zaświadczenia nie wskazuje zatem w jakim budynku warsztat był prowadzony. Nadto, z karty [...] akt administracyjnych wynika, że w dniu 16.08.1988 r. S.D. przekazał synowi W.D. lokal o powierzchni 50 m kw. na działalność rzemiosła - stolarstwa. Z opinii zaś znajdującej się na k.6m akt administracyjnych wynika, że po dokonaniu kontroli lokalu w dniu 25.08.1988 r. stwierdzono, że W.D. zam. [...] jest użytkownikiem obiektu stanowiącego własność ojca S.D. o powierzchni 50 m kw. I wysokości w świetle 3 m, przeznaczonego na zakład rzemieślniczy "stolarstwo". Z kolei z kserokopii pisma z dnia 16.04.1962 ([..].] ) wynika, że S.D. zamieszkiwał wówczas w B [...] i został zwolniony od ustalonych zaliczek z wykonywanego w 1961 r. stolarstwa, nie wiadomo jednak gdzie wykonywanego. Na karcie [...] akt administracyjnych znajduje się szkic będący częścią aktu ugody z dnia 12 marca 1983 r. zawartej w sporze granicznym między S.D. i G.D. (zam. [...]) a H.S. , K.S. i M.K. , (zam. [...]). Przedmiotowy budynek został na nim opisany jako gospodarczy a nie warsztat stolarski. Organ nie ustosunkował się również w żaden sposób do twierdzeń M.K. , że w 1997 i 1998 r. nastąpiła rozbudowa zakładu stolarskiego (k. [...]), a zakład stolarski mieści się w budynkach dawnych obór i komór (k.[...] ). Zauważyć również należy, że przed wydaniem decyzji organu odwoławczego zmarła adresatka decyzji G.D. . Wobec powyższego uznać należy , że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo. Decyzje te zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, z wykorzystaniem dowodów z przesłuchania świadków i stron, ponownego przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku i wszelkich innych dowodów dla dokonania niezbędnych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy, po prawidłowym ustaleniu stron postępowania. Rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie ustalenie dokładnej daty wybudowania budynku gospodarczego połączonego z budynkiem mieszkalnym nr [...] w B. , jego wymiarów, ustalenia jego usytuowania od granicy północnej działki, faktu, czasu i ilości powstania okien w ścianie tego budynku, ustalenie daty rozpoczęcia w tym budynku działalności stolarskiej, ustalenia, czy wymiary warsztatu stolarskiego w stosunku do budynku gospodarczego nie uległy zmianie, jak również na czym polegał remont tego budynku (wg twierdzeń inwestora G.D. przeprowadzony po dokonaniu zgłoszenia w 1997 r.). Rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie również ustalenie, czy przedmiotowy budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Przyjęcie istnienia samowoli budowlanej wyłącznie na podstawie nieposiadania przez właścicieli dokumentacji budowy i brak możliwości jej odnalezienia w archiwum jest nieprawidłowe. Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że sąd nie ma obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające jest uznanie, że uchybienie to mogło mieć taki wpływ. W literaturze przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowień ( por.wyrok NSA W-wa z dnia 2009-01-15, sygn. II GSK 624/08, LEX nr 487278). Wskazać w związku z tym należy, że stosownie do treści art.40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku, będącego podstawą prawną decyzji, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślenia jednakże wymaga, że organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy. W myśl zaś art.37 ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w razie stwierdzenia przez organ, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, 3) jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wcześniej wymienionymi. Dla wykluczenia ziszczenia się tych przesłanek niezbędne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym odległości północnej ściany warsztatu od granicy z sąsiednią działką. W tym sensie, wskazane uchybienia przepisom postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć również należy, że przed wydaniem decyzji organu odwoławczego zmarła adresatka decyzji G.D. . Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W stosunku do osoby zmarłej nie można wydać decyzji administracyjnej. Gdyby jednakże doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, jest ona obarczona wadą nieważności, albowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały ( por. wyrok NSA W-wa z dnia 2011-06-15, sygn.l OSK 1157/10, LEX nr 1082575; wyrok NSA W-wa z dnia 2008-08-21, sygn. II OSK 952/07, LEX nr 496188). Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu art. 145 § 1 pkt 2) ustawy orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) o uchyleniu poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje podstawę w przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.