II SA/Kr 274/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprzeciwu Firma A w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 20.10.2021 r., znak: [...] Wójt Gminy L. ustalił dla [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w K. jako zbywcy prawa własności udziału wynoszącego [...] część nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,8546 ha, położonej w P., gmina L. opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r., znak [...] uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczono mające zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazano, że [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w K. sprzedała udział wynoszący [...] część we własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] aktem notarialnym z dnia 31.03.2021 r., Rep. A Nr [...]. Nastąpiło to więc po wejściu w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 20.08.2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla wsi P. - obszar [...] (Dz. Urz.Woj.M.. z dnia 01.09.2020 r. poz. 5425) i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący (obowiązuje od dnia 16.09.2020 r.). Wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło w dniu 31.05.2021 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Kwestią wymagającą ustalenia pozostaje stwierdzenie zaistnienia warunku materialnego nałożenia takiej opłaty, tj. ustalenie, iż wskutek uchwalenia planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości. W aktach sprawy zalega operat szacunkowy sporządzony dnia 30.08.2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. S. - R., uznany przez organ I instancji za dowód wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu miejscowego. W operacie tym znajdują się dwie wyceny działki nr [...], wskazujące jej wartość w czasie obowiązywania planu przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 13.09.2007 r. i w aktualnym planie miejscowym, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 20.08.2020r. Rzeczoznawca majątkowy w każdym ze stanów planistycznych dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Zdaniem Kolegium wątpliwości budzi podobieństwo nieruchomości porównawczych do przedmiotu wyceny w obu stanach planistycznych. Autorka operatu ustaliła, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. działka nr [...] o pow. 0,8546 ha w całości znalazła się w obszarze o symbolu 7MNU2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W odniesieniu do tego przeznaczenia nieruchomości autorka operatu dokonała analizy rynku gruntów niezabudowanych, z którego wybrała zbiór transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu na cele mieszkaniowo - usługowe z terenu Gminy L.. Ostatecznie wyselekcjonowała próbkę trzech nieruchomości uznanych za podobne (str. 18-19 operatu). Kolegium stwierdza jednak, że w operacie nie zostało zawarte zestawienie zbioru transakcji, spośród którego rzeczoznawca majątkowy ostatecznie dobrała do porównań trzy nieruchomości. Ponadto, w operacie zabrakło ustalenia, czy nieruchomości porównawcze mają przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej - tak jak działka nr [...] - czy też zabudowy mieszkaniowej wielorodzinno - usługowej, której parametry mogą się różnić od zabudowy jednorodzinnej. Istotne w sprawie jest też, w jaki sposób ustalenia planu miejscowego określają możliwości inwestycyjne terenów 7MNU2, jaki jest podstawowy i dopuszczalny rodzaj powstającej zabudowy. Kwestii tych nie podano ani w operacie, ani w decyzji organu I instancji. W operacie na str. 19 zamieszczono zestawienie 3 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkalno - usługowym, zawartych w badanym okresie czasu, tj. 2018 - 2020 r. Poza jednak informacją o dacie transakcji, powierzchni i miejscowości położenia nieruchomości oraz cenie za 1 m kw. gruntu, jak też kształcie nieruchomości i jej położeniu względem drogi oraz sąsiedztwie, w operacie nie dokonano bliższej charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań. Wobec zaś braku podstawowych informacji o cechach nieruchomości, Kolegium nie ma możliwości zweryfikowania przypisanych im ocen przy poszczególnych cechach rynkowych. Z ogólnego jednak opisu nieruchomości wynika, że transakcja nr [...] dotyczy nieruchomości o powierzchni 1505 m2, podczas gdy wyceniany grunt ma powierzchnię 8546 m2. Co prawda w operacie została przyjęta cecha "wielkość powierzchni działki", jednak wpływa ona na wartość nieruchomości w mniejszym stopniu, bo jedynie w 10%. Zatem nie sposób potwierdzić, że znacząca różnica w wielkości działki w C. w stosunku do przedmiotu wyceny została zniwelowana zastosowanym współczynnikiem korygujących. Działka ta nie wykazuje bowiem pod względem wielkości podobieństwa do przedmiotu wyceny. Tymczasem transakcja tą nieruchomością osiągnęła najwyższą cenę jednostkową, co istotnie wpłynęło na ustalenie wartości przedmiotu wyceny w omawianym stanie planistycznym. Dodatkowo należy wskazać, że za cechę w największym stopniu, bo aż 30% wpływającą na wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowa uznała "kształt działki", podzielony na dwie wagi w zależności od tego, czy szerokość działki jest powyżej, czy poniżej 30 m. Abstrahując od tego, że przyjęcia szerokości na tym poziomie autorka operatu w żaden sposób nie uzasadniła, wytknąć należy, że szerokość działki w C. wynosi 30 m, a działki w L. 28 m - podczas gdy działka wyceniana ma kształt trapezu o szerokości 64 m w części północnej i 74 m w części południowej. Podobny zarzut dotyczy cechy "kształt działki" przyjętej przy wycenie nieruchomości pod rządami poprzedniego planu miejscowego - wpływającej na wartość nieruchomości w 25%, w ramach której przyjęto do porównań transakcję nr [...] działką w K. o szerokości 22 m. Z kolei przy wycenie gruntu według jego przeznaczenia w poprzednim planie miejscowym z 2007 r. w operacie ustalono, że dz. nr [...] położona była w: niewielkiej części od strony zachodniej (ok. 0,03 ha) w terenie usług publicznych UP2, w niewielkiej części od strony południowej (ok. 0,005 ha) w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN6, w pozostałej części w terenie oznaczonym symbolem R1 - tereny gruntów rolnych bez nowej zabudowy. Łącznie w ok. 4% działka znajdowała się w terenach o przeznaczeniu budowalnym związanym z usługami publicznymi i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem rzeczoznawcy, lokalizacja terenu budowlanego w skrajnej części tej działki, wzdłuż jej granic, nie zwiększyła użyteczności - możliwości zabudowy działki, brak było możliwości zagospodarowania tej części działki pod cele budowlane. Mając na uwadze takie przeznaczenie gruntu, autorka operatu dokonała analizy rynku nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu mieszanym budowlano - nieinwestycyjnym (o niskiej użyteczności terenu budowalnego oraz terenów nie inwestycyjnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działek budowlanych) z gminy L.. Ostatecznie zaś do porównań z rynku nieruchomości budowlano - rolnych i działek rolnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budowlanych z okresu 2018 - 2020 r. wybrała trzy nieruchomości porównawcze (str. 22-23 operatu). W operacie nie wskazano jednak, jakie konkretnie przeznaczenie miała każda z tych nieruchomości oraz jaki udział procentowy w ich powierzchni stanowiły tereny o przeznaczeniu budowlanym. Brak określenia przeznaczenia tych nieruchomości oraz struktury poszczególnych przeznaczeń nieruchomości porównawczych w istocie uniemożliwia zbadanie ich podobieństwa do przedmiotu wyceny. Dalej należy zauważyć, że w zestawieniu nieruchomości porównawczych na str. 22 znalazła się transakcja nr [...] nieruchomością położoną w L., która nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi, podczas gdy wyceniana nieruchomość taki dostęp posiada. Nieruchomość ta ma też powierzchnię ponad połowę mniejszą od wycenianej nieruchomości, co również dowodzi jej niepodobieństwa do przedmiotu wyceny. Podnieść też należy, że pomimo dokonywania wyceny w tym stanie gruntu w znaczącej mierze rolnego, rzeczoznawca majątkowy nie dobrała żadnej cechy rynkowej właściwej dla tego rynku nieruchomości, np. klasy bonitacyjnej gruntu. Przeciwnie, za dobrą uznana została nieruchomość o wielkości nie większej od 0,50 ha, a słabiej ocenianą nieruchomość powyżej 0,50 ha - chociaż zdaje się, że użytkowanie gruntów rolnych o większych areałach jest postrzegane jako korzystniejsze niż małych nieruchomości. Dodatkowo Kolegium zauważa, że opisy, jakie towarzyszą poszczególnym cechom w każdym stanie planistycznym, mające wpływ na wartość rynkową prawa własności nieruchomości są nieweryfikowalne, z racji na ich abstrakcyjny charakter, noszący znaczne znamiona ocen subiektywnych. Wagi zaś cech nie zostały wcale opisane. I tak pod rządami obecnego planu miejscowego zostały przyjęte cechy: " położenie, atrakcyjność lokalizacyjna", przy czym wagę dobrą mają nieruchomości położone w wysoce atrakcyjnym terenie z bardzo dobrą dostępnością do ważniejszych arterii drogowych, położone w miejscowości wysoko rozwiniętej, a wagę umiarkowaną mają nieruchomości położonej w mniej atrakcyjnej miejscowości z gorszą dostępnością do arterii drogowych - bez wyjaśnienia w operacie, jakie konkretnie tereny czy miejscowości są uznawane za atrakcyjne i są wysoko rozwinięte, jaka odległość od centrum gminy lub innego punktu ma znaczenie przy tej cesze; "otoczenie, urbanizacja", przy czym najlepiej ocenianej są nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych, a wagę umiarkowaną mają nieruchomości położone w otoczeniu terenów niezabudowanych, o niskim poziomie zurbanizowania - bez wyjaśnienia w operacie, czy w tym zakresie ma znaczenie rodzaj sąsiadującej zabudowy. Te same uwagi dotyczą cech przyjętych przy wycenie nieruchomości według jej przeznaczenia w poprzednio wiążącym planie miejscowym. Podobne zastrzeżenia dotyczą większości cech, które nie wykazują należytego stopnia określoności i jednoznaczności, przez co utrudnionym lub niekiedy niemożliwym staje się weryfikacja prawidłowości przypisania nieruchomości wycenianej atrybutów przy cechach cenotwórczych. W istocie uniemożliwia to sprawdzenie prawidłowości zastosowanych wag przy poszczególnych cechach i nie pozwala na zrozumienie toku wyceny, obliczeń i wyniku końcowego. Z tych powodów Kolegium stwierdziło, że wycena przedstawiona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. S. – R. obarczona jest opisanymi wyżej uchybieniami, które negują przydatność operatu o tej treści jako dowodu w przedmiotowej sprawie, co słusznie wytknięto w odwołaniu. W toku ponownego rozpoznania sprawy, koniecznym pozostaje raz jeszcze przeprowadzić postępowanie dowodowe - przy uwzględnieniu wyżej opisanych zaleceń. Uzasadnienie zaś organu winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j. ze zm.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami które nakazywałyby uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż zakres sprawy który jest konieczny do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji nie ma tak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i może zostać uzupełniony przez organ II instancji. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że konieczność przeprowadzenia dowodu, a nawet kilku dowodów, w tym chociażby zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie świadków, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Dokonując wykładni art. 138 par. 2 k.p.a.. należy bowiem uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Odmowa zastosowania art. 136 k.p.a. powinna być przez organ uzasadniona w treści decyzji (tak uznał NSA w wyroku z 5 lutego 2008 r.. sygn. akt II OSK 860/07). Odmowa taka w sytuacji, gdy braki dawały się usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym, powinna zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ chce wydać decyzję kasacyjną, zasadniczą kwestią staje się ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując jej. należy pamiętać, że jak wspomniano powyżej, decyzje kasacyjne są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym należy przesłankę tę wykładać ścisłe (tak NSA w wyroku z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 573/08). Jeżeli zaś nie ma żadnych okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia, a zmiana rozstrzygnięcia wynikałaby z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego lub innej wykładni przepisów prawa materialnego, organ II instancji zobowiązany jest orzekać merytorycznie, ewentualnie uzupełniając wcześniej pewne kwestie z zakresu stanu faktycznego na podstawie art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przepis ten został prawidłowo zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze konkretnie i jednoznacznie wskazało na dostrzeżone wady dokonanej na potrzeby sprawy wyceny nieruchomości. Są one tak istotne, że nie można ich uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego. Natomiast złożony sprzeciw nie zawiera żadnych konkretnych argumentów odnoszących się do dokonanej przez SKO oceny dowodu z opinii biegłego, a jedynie ogólnikowe rozważania na temat zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarżący również szeroko powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych, nie wywodząc jednak żadnych wniosków w tej konkretnej sprawie. Co istotne – w odwołaniu z 10 listopada 2021 r spółka [...] wykazywała wady sporządzonego w tej sprawie operatu i domagała się wydania decyzji kasatoryjnej, kiedy zaś organ II instancji uwzględnił zarzuty odwołania i orzekł zgodnie z żądaniem strony – zaskarżyła decyzję SKO sprzeciwem twierdząc, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Taka taktyka procesowa budzi wątpliwości co do faktycznych zamiarów strony skarżącej. Wobec powyższego sprzeciw jako nieuzasadniony oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.