II SA/Kr 280/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. W. od decyzji nr 88/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 lutego 2025 roku, znak: WOB.7721.440.2024.JKUT w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala sprzeciw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją nr 226/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r, znak: ROIK II.5160.124.2021.MBR, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej K. ul. L. nr [...] doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. L. w K. do stanu poprzedniego tj. sprzed rozpoczęcia inwestycji realizowanej na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa nr 1314/99/A znak: AU-01-2.111-7351-063-1054/99 z dnia 29 października 1999 r., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji pn.: "Przebudowa dachu i adaptacja poddasza na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami, wod.-kan., elektryczną i gazowe w budynku przy ul. L. w K. - na dz. nr [...] obr. [...] związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją MWINB w Krakowie nr 1105/2015r. w dniu 26 października 2/1J5 r., znak: WOB. 7721.24.2012.KMARS. zmienioną w zakresie terminu postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1141/2021 z dnia 28 lipca 2021 r., znak: ROIK II.5I60.124.2021.MBR". Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. A., A. A., D. S., I. K., J. H., S. S. i Wspólnota Mieszkaniowa K. ul. [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 20 lutego 2025r. nr 88/2025 Znak: WOB.7721.440.2024 JKUT, na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z toczącym się ponownie - w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2024 r, sygn. akt II SA/Kr 826/24 - postępowaniem odwoławczym, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż w postępowaniu legalizacyjnym w toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny z marca 2023r. autorstwa mgr inż. arch. M. S. , stąd zmianie uległ stan faktyczny sprawy i koniecznym będzie ponowne sprawdzenie przez organ I instancji obowiązku nałożonego decyzją MWINB nr 1105/2015 z 26.10.2015r., a odmienna interpretacja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok NSA Z 20.11.2014r. sygn. II OSK 991/13). Ponadto w zależności od tego jaki będzie ostateczny charakter nałożonego obowiązku w ramach procedury legalizacyjnej, to w odpowiedni do tego sposób należy określić adresata decyzji (czy dotyczy części wspólnej nieruchomości zarządzanej przez wspólnotę mieszkaniową czy poszczególnych lokali mieszkalnych). Wątpliwości organu odwoławczego budzi przyjęty przez PINB krąg stron postępowania. Przymiot strony postępowania administracyjnego należy w analizowanej sprawie badać przez pryzmat regulacji z art. 28 Kpa. W postępowaniu mającym za przedmiot likwidację skutków samowolnej zmiany istotnych warunków robót budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę, krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym może obejmować oprócz inwestora i właściciela obiektu, także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia ich gruntów sferą oddziaływania tego rodzaju samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że legitymację procesową posiadają współwłaściciele nieruchomości (działka nr [...] obr[...]) zabudowanej przedmiotowym budynkiem, a także współwłaściciele nieruchomości sąsiednich nr [...] obr. [...] (K. W., J. K. oraz nr [...] obr. [...] (Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K.). Przymiot strony posiadają również właściciele wyodrębnionych lokali użytkowych niemieszkalnych (strych) w budynku przy ul. [...] m.in. w obrębie których przeprowadzono sporne robotybudowlane tj. S. S., A. A., A. A. (lokal nr [...]) oraz D. S.-K., J. H., I. K. (lokal nr [...]). Zgodnie z wpisami księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej właścicielami przedmiotowej nieruchomości są J. K. oraz współwłaściciele samodzielnych lokali (nieruchomości lokalowych), dla których prowadzone są odrębne księgi wieczystej. Z rozdzielnika skarżonej decyzji wynika, że PINB nie dał przymiotu strony J. K., nie wyjaśniając w uzasadnieniu powyższego wyłączenia współwłaściciela nieruchomości od udziału w nin. postępowaniu. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PINB winien przeprowadzić postępowanie i czynności dowodowe dostosowane do przedstawionych powyżej w motywach decyzji organu odwoławczego wskazań. W przypadku ustalenia ewentualnych nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, organ I instancji rozważy niezbędne środki, których celem będzie usunięcie stwierdzonego naruszenia w ramach obranej procedury. Organ l instancji winien rozważyć (i uwzględnić) wszelkie ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dli przedmiotu sprawy. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył K. W., zarzucając naruszenie - art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy - art. 138 § 2 in fine k.p.a. - poprzez wskazanie organowi pierwszej instancji wadliwych zaleceń co do dalszego procedowania, których wypełnienie naraziłoby organ pierwszej instancji na zarzut bezczynności i dalszego nadmiernego przedłużania postępowania. - art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. - poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze ze względu na fakt niespełnienia przez strony wymogu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego do dnia wydania decyzji. - art. 51 § 3 pkt 2 Prawo budowlane - poprzez tolerowanie nadmiernej zwłoki dostarczenia projektu zamiennego zgodnie z wymaganym terminem. - art. 35 kpa - poprzez bezczynność w postępowaniu i prowadzenie go z rażącym naruszeniem prawa potwierdzonym postanowieniem GINB z 06.05.2024 (DOR.71 0 2.55.2024.URA) oraz przewlekłość polegająca na mnożeniu czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprzeciwu należy na wstępie podkreślić, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w myśl w/w przepisu i art. 151a § 1 p.p.s.a., postępowanie sądowe dotyczące sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, ogranicza się do badania jedynie kwestii podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa i jedynie w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że decyzja kasatoryjna narusza ten przepis, skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. W przedmiotowym wypadku organ II instancji rozpatrywał odwołanie od decyzji organu I instancji, dotyczącej wydania na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane decyzji, nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej K. ul. [...] nr [...] doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego tj. sprzed rozpoczęcia inwestycji realizowanej na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa nr 1314/99/A znak: AU-01-2.111-7351-063-1054/99 z dnia 29 października 1999 r., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany dla przebudowy dachu i adaptacji poddasza na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku przy ul. L. w K., w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją MWINB w Krakowie nr 1105/2015r. w dniu 26 października 2015 r., znak: WOB. 7721.24.2012.KMARS. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji uznał, iż w postępowaniu legalizacyjnym, choć w toku postępowania odwoławczego, inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny z marca 2023r., stąd zmianie uległ stan faktyczny sprawy i koniecznym będzie ponowne sprawdzenie przez organ I instancji obowiązku nałożonego decyzją MWINB nr 1105/2015 z 26.10.2015r., a wykonanie tego obowiązku przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Ponadto organ II instancji uznał, że w jego ocenie błędnie określono adresata obowiązku wyartykułowanego w uchylonej decyzji, oraz że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym błędnie określono krąg stron, pomijając część podmiotów. Odnosząc się do pierwszej przesłanki mającej uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji należy wskazać, że wyrażenie przez organ II instancji poglądu, iż przedłożenie przez inwestora w toku postępowania odwoławczego projektu budowlanego zamiennego wiąże się z koniecznością dokonania oceny prawidłowości wykonania nałożonego w tym względzie na inwestora obowiązku, uzasadnia zastosowanie przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. Kontroli tej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania jako pierwszy nie może bowiem dokonać organ II instancji. Natomiast sama konieczność dokonania tej kontroli, mimo że projekt budowlany zamienny został przedłożony dopiero w postępowaniu odwoławczym, jest merytoryczną oceną organu II instancji, której w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny oceniać. Sama w sobie uzasadnia natomiast zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., szczególnie że nie może być uznana za pozorną, skoro odwołuje się do interpretacji poglądów wyrażanych w tym względzie przez sądy administracyjne, w tym NSA. Również taka przesłanka, jak uznanie przez organ II instancji za strony podmioty, które w postępowaniu przed organem I instancji udziału nie brały, także uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Przypomnienia i podkreślenia bowiem wymaga, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze sprzeciwu, nie jest dopuszczalna merytoryczna ocena poglądów organu II instancji, które spowodowały uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Taka merytoryczna ocena poglądów organu II instancji jest niedopuszczalna, gdyż w takiej sytuacji, Sąd wykroczyłby poza dyspozycję art. 64e p.p.s.a. Ocena taka będzie ewentualnie możliwa, ale dopiero w przypadku zakwestionowania przez którąkolwiek ze stron ostatecznej merytorycznej decyzji organu II instancji, wydanej po przeprowadzeniu całego postępowania. Dlatego w sytuacji kiedy organ II instancji, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, z powołaniem się na przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 kpa (w niniejszym wypadku konieczność dokonania oceny prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego na inwestora w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wyrażenie oceny o zasadności przyznania przymiotu strony także innym podmiotom, niż te które brały udział w postępowaniu pierwszoinstncyjnym), merytorycznie i przekonująco uzasadnił swój pogląd prawny (w tym także z odwołaniem się do poglądów sądów administracyjnych), z okoliczności sprawy wynika, że przywołana przesłanka i okoliczności zastosowania art. 138 § 2 kpa nie mają charakteru pozornego, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. I to mimo podnoszonego w sprzeciwie oczywistego faktu, że przedmiotowe postępowanie administracyjne trwa niezwykle długo. Z tych przyczyn sprzeciw podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.