II SA/Kr 284/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Zarządu Miejskiego w Sułkowicach z dnia 19 kwietnia 2001 r. nr XXXIV/219/2001 w przedmiocie ustalenia opłat stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Zarządu Miejskiego w Sułkowicach z dnia 16 maja 2001 r. nr 16/9/2001 w przedmiocie ustalenia opłat za możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Domagając się stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej uchwały zarzucił jej naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 z późn. zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do upoważnienia Zarządu Miejskiego przez Radę Miejską do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały Zarządu Miejskiego obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem posiada cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności. Podkreślono także, iż żaden przepis w polskim systemie prawnym nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym - w sposób ogólny określający zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi gminnemu, ani też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Opłaty objęte uchwałą miały cechy jednostronnie narzucanej mieszkańcom daniny publicznej, podczas gdy żaden przepis nie daje podstaw do ustalania takich opłat. W skardze podkreślono również, że stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności przedmiotowej uchwały nie stoi na przeszkodzie fakt, iż została ona uchylona. Od momentu jej wejścia w życie do dnia uchylenia wywołała ona skutki prawne - na jej podstawie pobierano opłaty, co ma istotne znaczenie dla kwestii wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zamykania komukolwiek drogi do dochodzenia naruszonych praw. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Sułkowice wniósł o umorzenie postępowania sądowego wskazując, że uchwała Nr XXXIV/219/2011 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 19 kwietnia 2001 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Miejskiego w Sułkowicach do ustalania opłat została uchylona uchwałą Nr XXXIII/214/05 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sułkowice". Skutkowało to utratą mocy obowiązującej przez uchwałę Nr 16/9/2001 Zarządu Miejskiego w Sułkowicach z dnia 16 maja 2001 r. Zgodnie z postanowieniem z dnia 21 lipca 1992 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt SA/Wr 367/92 (ONSA 1993/3/83) Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzekać o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez ten Sąd. Za umorzeniem postępowania sądowego w takiej sytuacji opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 96/92 (OSP 1993/7/149). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wniosek ten nie znajduje podstaw prawnych. Nie jest wyłączona możliwość kontroli zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, że utraciła ona moc prawną w związku z uchyleniem uchwały Nr XXXIV/219/2011 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 19 kwietnia 2001 r., która zawierała upoważnienie dla Zarządu Miejskiego do wydania zaskarżonej uchwały. Uchylenie uchwały nie może mieć znaczenia dla dopuszczalności dokonania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Konieczne jest bowiem rozróżnienie skutków prawnych uchylenia aktu od skutków, jakie wiążą się ze stwierdzeniem jego nieważności. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Inne będą zatem konsekwencje dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały uchylonej, a inne dla uchwały co do której stwierdzono nieważność. Tak więc fakt, że dana uchwała nie obowiązuje już na danym terenie nie wyłącza możliwości jej skontrolowania pod względem zgodności z prawem i stwierdzenia jej nieważności. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, gdzie stwierdzono: "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wskazać na art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) - dalej określanej jako p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadza wprawdzie zakaz stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, jednakże ograniczenie to nie odnosi się do aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, (por. wyrok WSA w Krakowie z 21.02.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1453/10). Zaskarżona uchwała posiada więc wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Uchwała dotyczy opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej "indywidualnych domów jednorodzinnych" oraz "podmiotów odprowadzających ścieki w ilości większej niż 1 m3 na dobę", a więc jej adresaci pozostają poza strukturą organizacyjną administracji publicznej. Uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty w zamian na możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a do tego przez organ wykonawczy gminy, któremu co do zasady ustawodawca nie przyznał uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego. Ani bowiem w dacie wydania tej uchwały, ani obecnie organy gmin nie mają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, należącej do mienia komunalnego. Podstawy takiej nie ma zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Sąd w całej rozciągłości podziela zatem rozważania prawne przedstawione w tym zakresie w skardze. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 oraz z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1686/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt ł SA 2793/01). Mając na uwadze powyższe należało dojść do wniosku, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i na podstawie powołanego wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.