II SA/Kr 284/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku D. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 19 grudnia 2016 r., znak [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 14 kwietnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr [...] ( część działki ) i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., przeniesionej decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29 czerwca 2016 r. na rzecz A. SA z siedzibą w C. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie, która jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek W. S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr [...] (część działki) i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.; została ona następnie przeniesiona decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29 czerwca 2016 r. na rzecz A. S.A. z siedzibą w C.. W dniu 15 czerwca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło podanie D. M., w którym – zawiadamiając o zapadłym dnia 30 maja 2016 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pod sygn. akt II SA/Kr 365/16 oraz powziętą w trybie dostępu do informacji publicznej wiedzą o decyzji Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r., znak [...], ustalającej na wniosek W. S. warunki zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr [...] (część działki) i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." – wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy. Wobec takiej treści podania Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. zwróciło się do D. M. o sprecyzowanie żądania zawartego w podaniu z dnia 15 czerwca 2016 r. poprzez wskazanie, czy dotyczy ono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji czy też wznowienia postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją. W odpowiedzi na to wezwanie D. M. w piśmie z dnia 9 września 2016 r. wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2016 r. Nr [...] znak [...], podając w uzasadnieniu, iż organ I instancji ponownie – jak w innych sprawach dotyczących tych samych działek nr [...] i [...] (część) – nie zawiadamia o decyzji mieszkańców tylko wybrane strony (UMK, Inwestora, Skarb Miasta, ZlKiT), a także podała, iż o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 23 maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 grudnia 2016 r., znak: [...], działając na podstawie na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 i 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r., znak [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, przytoczył art. 156 § 1 k.p.a. – i wskazał, że w przedmiotowej sprawie D. M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2016 r., Nr [...], znak [...], powołując tylko jedną przesłankę jako uzasadnienie swego żądania: brak udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Nie jest to jednak żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to natomiast podstawa do uruchomienia innego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji – tzn. podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Między trybem wznowienia postępowania i trybem stwierdzenie nieważności decyzji nie występuje konkurencja, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji. Przyczyny zastosowania obydwu instytucji nie mogą być tożsame; okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ dodał, iż jest mu wiadomo, że w dniu 20 czerwca 2016 r. D. M. złożyła do Urzędu Miasta K. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji ostatecznej. Pismem z dnia 7 stycznia 2017 r. (data nadania 8 stycznia 2017 r.) D. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, że ani ona, ani też pozostali mieszkańcy tego terenu nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K.; nie otrzymali też zapadłej decyzji organu I instancji. D. M. zwróciła uwagę na bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji; wskazała, że nieuznanie jej za stronę narusza art. 28 k.p.a., ponieważ nieruchomość będzie ujemnie oddziaływała na jej posesję i ma prawo zapoznać się z decyzją o warunkach zabudowy. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] października 2017 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane wcześniej, podkreślając, że wskazana przez D. M. przesłanka braku udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony jest przesłanką, o której mowa w innym nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji, czyli wznowieniu postępowania, które ma oparcie w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; nie ma przy tym podstaw, aby organ sam dokonywał zmiany trybu weryfikacji decyzji. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji, strona wskazała przesłankę występującą w innym trybie nadzwyczajnym, i która nie stanowi przesłanki trybu opisanego w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia 20 stycznia 2018 r. D. M. wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wskazała, że decyzja dotycząca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Podniosła też, że sprawa dotycząca wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma być załatwiona do 20 stycznia 2018 r. W dniu sporządzenia skargi skarżąca nie otrzymała odpowiedzi organu i w tej sytuacji trudno podjąć dalsze działania w sprawie. Skarżąca wskazała też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie miało wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym ma też zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki warunkujące dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono być uruchomione z urzędu, czy też na żądanie strony. Bodaj jedyną uniwersalną przesłanką dającą się ująć w sposób pozytywny jest samo istnienie decyzji mającej podlegać weryfikacji; pozostałe przesłanki odnoszące się do obu przypadków mają już charakter negatywny, jako że zalicza się do nich brak przepisu szczególnego wyłączającego możliwość uruchomienia odnośnego trybu oraz brak stanu rei iudicatae, wynikającego z wcześniejszego rozstrzygnięcia organu administracji lub sądu administracyjnego. Gdy zaś organ ma działać na żądanie strony, dodatkowo wyłania się kwestia jej legitymacji w sprawie oraz – na innej płaszczyźnie – kwestia zachowania ogólnych wymogów formalnych podania tudzież wskazania okoliczności odpowiadających przynajmniej jednej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak tego ostatniego elementu – inaczej niż brak owych ogólnych wymogów formalnych podania – nie będzie już jednak skutkował pozostawieniem podania bez rozpoznania (na podstawie art. 64 k.p.a.), lecz odmową wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61a k.p.a.). Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi w szczególności wtedy, gdy "żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania" (por. A. Matan, Komentarz do art.157 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., pkt III.1). W niniejszej sprawie organ negatywnie zweryfikował dopuszczalność postępowania nieważnościowego z uwagi na powołanie się przez skarżącą na okoliczności odpowiadające przyczynie wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie skarżąca nie wskazała okoliczności odpowiadających przyczynom nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, zachodziły w tej sytuacji podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego określone w art. 61a k.p.a. Rozstrzygnięcie organu jest zatem prawidłowe. Z twierdzeń skarżącej oraz z akt sprawy wynika, że skarżąca w istocie zainicjowała czynności zmierzające do wznowienia postępowania w odnośnej sprawie i są one podejmowane. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 365/16, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2661/16 (orzekające o oddalaniu skargi i oddaleniu skargi kasacyjnej) dotyczyły decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten, działając jako organ odwoławczy, uchylił decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania wznowionego. Implikują one prowadzenie dalszych czynności w sprawie wznowienia postępowania; nie dotyczą natomiast kwestii wszczęcia postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.