II SA/Kr 295/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skarg A.G. , P.M. i innych , na decyzję Wojewody [ ] z dnia 30 czerwca 2009 r., nr [ ] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących A.G. , P.M. , i innych kwotę po 200,00 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących K.W. i M.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących M.M. , R.M. i K.M. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących J.B. i M.B. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta B. decyzją z dnia 24 listopada 2008 roku, znak: [.....] zatwierdził projekt scalenia gruntów, położonych w obrębie ewidencyjnym [.....] o powierzchni 1017,0031 ha, w gminie S. , powiat [.....] , województwo [.....] , z uwzględnieniem zmian wynikających z rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu, o których mowa w art. 24 wyżej cytowanej ustawy, z uwzględnieniem autopoprawek do projektu. Ponadto ustalił, iż z uwagi na fakt otrzymania przez uczestników scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, brak jest przesłanek do naliczania dopłat (pkt II decyzji) Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 z p.zm.), art. 3 ust. 1 i art. 27 ust. 1, ust. 3-4, art. 19 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 roku, Nr 178, poz. 1749). W uzasadnieniu opisano przebieg przedmiotowego postępowania. Wskazano, iż postępowanie scaleniowe w [.....] zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, postanowieniem z dnia 26.06.1989r. Naczelnika Gminy [.....] . Wojewoda [.....] , na wniosek mieszkańców wsi [.....] , pismem z dnia [.....] .1993r. wstrzymał prace scaleniowe z powodu braku środków finansowych na urządzenie dróg dojazdowych do pól oraz zakończenia prac melioracyjnych. Kontynuacja prac techniczno-prawnych w przedmiocie scalenia nastąpiła w 2004r. Sporządzony w 2008r., przez geodetę projekt scalenia, został w dniach 26.05.2008r. do 19.06.2008r. oraz w dniach od 21.07.2008r. do 22.07.2008r., okazany uczestnikom scalenia. Z ogólnej liczby 641 jednostek rejestrowych operatu ewidencyjnego, prowadzonego dla obrębu [.....] , w których wykazano uczestników scalenia, z projektem zapoznało się 466 uczestników scalenia. W ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu pisemne zastrzeżenia zgłosiło 56 uczestników. Zostały one rozpatrzone przez komisję doradczą, a następnie omówione przez starostę. Część zastrzeżeń rozpatrzono pozytywnie (21), część uznano za niezasadne (28), a 7 zastrzeżeń zostało wycofanych przez uczestników postępowania scaleniowego, podczas prac Komisji opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenie. Nadto z uwagi na możliwość ugodowego zaspokojenia roszczeń 11 uczestników postępowania dokonano z urzędu zmian w projekcie, w trybie autopoprawek. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych do projektu scalenia, rozpatrzonych negatywnie. Wskazano, że podstawowym celem scalenia gruntów we wsi [.....] była przebudowa niekorzystnego kształtu działek. Grunty były rozdrobnione, pozbawione dogodnego dojazdu drogami ogólnodostępnymi. W wyniku scalenia zaprojektowano sieć gminnych dróg dojazdowych do wszystkich gruntów. Działkom nadano racjonalne kształty, dostosowując ich układ do układu dróg i rowów oraz istniejących gruntów siedliskowych. Następnie organ I instancji wskazał, iż projekt scalenia opracowano racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali należne ekwiwalenty, projekt scalenia przyjęła większość uczestników scalenia, a słuszne zastrzeżenia do projektu zostały uwzględnione. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołania wnieśli: J.B. i M.B. , A.B. i inni......, [.....].... Wojewoda [.....] decyzją z dnia 30 czerwca 2009 roku, znak [.....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 roku, Nr 178, poz. 1749) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części określonej punktem VI, orzekając o jego nowym brzmieniu ( tj. "zatwierdzam terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia w obrębie [.....] gmina S. w brzmieniu określonym załącznikiem do niniejszej decyzji"), a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo omówił sposób prowadzenia postępowania, wynikający z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść wniesionych odwołań. Organ podał m.in., że Wojewoda [.....] pismem z dnia [.....] 1993r. wstrzymał prace scaleniowe. Ich kontynuacja nastąpiła w 2004r. Na zebraniu w dniu [.....] listopada 2004r. wybrano nową radę uczestników scalenia (poprzednią wybrano w dniu .... sierpnia 1989r.) w liczbie 12 osób. Na zebraniu uczestników scalenia [.....] lutego 2005r. pojęto uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów i przedstawiono projekt ogólny scalenia gruntów. Wyniki szacowania przedstawione zostały na zebraniu uczestników scalenia w dniu 22 marca 2006 r., a następnie wyniki te udostępniono do publicznego wglądu w dniach [.....] i [.....] marca 2006r. W wyznaczonym terminie tylko jedna osoba złożyła zastrzeżenie do szacunku, które następnie zostało wycofane. Na zebraniu w dniu 28 kwietnia 2006r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek. W dniach od 26 maja 2008 r. do 19 czerwca 2008r. oraz od 21 do 22 lipca 2008r. projekt scalenia gruntów okazano wszystkim zainteresowanym uczestnikom. Okazania projektu na gruncie dokonano w dniach od 22.10.2007r. do 22.07.2008r. Każdego uczestnika zawiadamiano pisemnie, za potwierdzeniem odbioru zawiadomienia, o terminie terenowego okazania granic zaprojektowanych działek nowego stanu. Z ogólnej liczby 641 jednostek rejestrowych operatu ewidencyjnego, prowadzonego dla obrębu [.....] , w których wykazano uczestników scalenia, z projektem scalenia zapoznało się 466 uczestników scalenia. Zastrzeżenia w wyniku okazania projektu scalenia zgłosiło w ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu, 80 uczestników. Zastrzeżenia te zostały szczegółowo rozpatrzone i zaopiniowane przez komisję doradczą powołaną przez Starostę [.....] Zarządzeniem z dnia 27 czerwca 2008 r. Nr [.....]. Zawiadomienie Starosty B. o zebraniu, na którym odczytana została decyzja zatwierdzająca projekt scalenia, wywieszono na tablicy ogłoszeń: Starostwa Powiatowego w B. w dniach od 27.11.2008r. do 16.12.2008r., Urzędu Gminy S. w dniach od 28.11.2008r. do 12.12.2008r. i w miejscowości [.....] w okresie od 29.11.2008r. do 16.12.2008r., i umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 27.11.2008r. Decyzję Starosty B. zatwierdzającą projekt scalenia odczytano na zebraniu uczestników scalenia w dniu 16.12.2008r. i wywieszono na tablicach ogłoszeń na okres 14 dni na terenie wsi [.....] w dniach od 16.12.2008r. do 31.12.2008r. w Urzędzie Gminy S. w dniach od 16.12.2008r. do 30.12.2008r. oraz w Starostwie Powiatowym w B. w okresie od dnia 16.12.2008r. do dnia 31.12.2008r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy szczegółowo ustosunkował się do treści złożonych odwołań. Dokonując indywidualnego omówienia każdego ze złożonych odwołań, organ II instancji uznał zarzuty skarżących dotyczące nowoprojektowanych działek za bezzasadne. Natomiast zarzuty dotyczące otrzymania działek zakrzaczonych i odłogowanych uznano za zasadne. Stwierdzono że, w 13 przypadkach istnieje możliwość uwzględnienia odwołań, poprzez umieszczenie w odrębnym wykazie stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, działek wymagających rekultywacji, osób odwołujących się od decyzji Starosty B. W ocenie organu odwoławczego, treść załącznika w nowym brzmieniu jest "po myśli" osób skarżących, w zakresie ich odwołań i nie narusza praw osób trzecich. Jako bezsporne przyjęto, iż w wyniku scalenia poprawiony został rozłóg gospodarstw i zmniejszona ilość działek. Gospodarstwa zostały zaprojektowane w granicach ± 3 % wartości z zachowaniem 20 % dopuszczalnej różnicy powierzchni gruntów wydzielonych w wyniku scalenia bez zgody uczestnika scalenia. W ocenie organu odwoławczego zachowana została proporcja pomiędzy interesem społecznym a uzasadnionym interesem poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego. Opracowujący projekt scalania gruntów - geodeta projektant, przy udziale rady uczestników scalenia, wybrał najlepsze w danych warunkach rozwiązania projektowe uwzględniając życzenia wszystkich uczestników tego postępowania. Pismem z dnia [.....] lipca 2009r. (data osobistego złożenia skargi w Kancelarii .....Urzędu: 21 lipca 2009r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła wspólna skarga: P.M. , A.G. , A.C. , J.P. i innych ...., oraz M.P. na decyzję Wojewody [.....] z dnia 30 czerwca 2009r., znak: [.....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W uzasadnieniu skargi podano, że postępowanie scaleniowe we wsi [.....] prowadzone było z naruszeniem ustawy o scaleniu gruntów z 1982r. Skarżący zarzucili przedmiotowemu postępowaniu: - brak kworum na zebraniach dotyczących scalenia i przy podejmowaniu zapadłych na nich uchwał; - brak opracowania projektu wstępnego; -brak komisyjnego okazania projektu finalnego na gruncie tylko w biurze geodezyjnym (brak członków rady scaleniowej jak również członków komisji); -"zmuszanie" uczestników scalenia przez geodetów do wyrażania zgody na wydzielone w projekcie działki. Wskazano, ze takie niezgodne z prawem postępowanie scalenie i wydanie decyzji przez organy administracyjne w tym zakresie naruszyło Konstytucyjnie chronioną własność. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Oprócz tego indywidualne skargi na w/w decyzję wnieśli: P.M. , A.G. i inni .... Organ II instancji w odpowiedzi na skargę zbiorową z dnia 21 lipca 2010r. wniósł o jej oddalenie. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 13.09.2010r., sygn. akt. II SA/Kr 295/10 odrzucił skargę J.S. , A.B. , Z.K. oraz L.B. , z powodu nie uiszczenia przez skarżących wpisu sądowego od złożonej skargi. Postanowieniem z dnia 26.10.2010r., sygn. akt II SA/Kr 295/10 Sąd odrzucił skargę 9 skarżących, tj. G.G. , K.C. i inni ....., Wskazano w uzasadnieniu, iż skarga G.G., K.C. , L.S. , S.P. , M.P. i A.M. z dnia 21 lipca 2009 r. jest skargą zaskarżającą kolejny raz tę samą decyzję Wojewody [.....] z dnia 30 czerwca 2009r. Skarga G.G. była zatem dalej rozpoznawana w sprawie o sygn. II SA/Kr 299/10, skarga K.C. była dalej rozpoznawana w sprawie o sygn. II SA/Kr 306/10, skarga L.S. była zatem dalej rozpoznawana w sprawie o sygn. II SA/Kr 308/10, a skarga S.P. , M.P. i A.M. była dalej rozpoznawana w sprawie o sygn. II SA/Kr 311/10. Skarga B.J. była dalej rozpoznawana w sprawie o sygn. II SA/Kr 310/10, a skarga T.G. była dalej rozpoznawana w sprawie o sygn. II SA/Kr 309/10. Skarga D.S. została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego od złożonej skargi. Nadto postanowieniem z dnia 25.07.2011r., sygn. akt II SA/Kr 295/10 odrzucone zostały skargi M.B. , J.K. , K.M. , A.W. i Ł.S. Wobec śmierci skarżącej G.G. postanowieniem z dnia 25.07.2011r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe i podjął je z udziałem następców prawnych zmarłej – R.M. , M.M. i K.M. Na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skarg indywidualnych na tę samą decyzję Wojewody [.....] z 30.05.2009r. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 295/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając akt administracyjny, sąd stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzeka, czy może być on wykonywany. Podkreślenia również wymaga, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej. Kształt sprawy sądowoadministracyjnej jest konsekwencją tak ukształtowanej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a tym samym konieczność oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia. (Z. Czarnik. Przedmiot postępowania scaleniowego. ZNSA 2010/3/39). Sąd nie podzielił podniesionych przez skarżących w skargach zarzutów za wyjątkiem zarzutów A.N. , które w całości należy podzielić i już same one są wystarczające do uchylenia decyzji Wojewody [.....] z dnia 30 czerwca 2009 roku, znak [.....] . Otóż jak wynika z akt sprawy załącznik nr 3, o którym mowa w punkcie VI decyzji Starosty B. z dnia 24 listopada 2008 roku, znak: [.....] został sprostowany postanowieniem tego samego organu z dnia 30.01.2009r., sygn. akt [.....]. Sprostowanie oczywistej omyłki w owym załączniki nastąpiło poprzez dodanie punktu 29 w brzmieniu: "Nawiezienie ziemią ubytków i wyrównanie terenu na działce [.....] (....– numer roboczy), wydzielonej dla Pani A.N. , Dowód: Karta uczestnika scalenia – JR 322". Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że omyłka polegała na pominięciu zgłoszonej przez uczestnika scalenia rekultywacji gruntu na działce o numerze roboczym [.....] , która w części opisowej i kartograficznej dokumentacji została oznaczona jako działka nr [.....] . Postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym. Tymczasem Wojewoda [.....] zaskarżoną decyzją z 30.06.2009r., znak [.....] uchylił decyzję Starosty B. właśnie w części określonej punktem VI i w tym zakresie orzekł zatwierdzając terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia w obrębie [.....] gmina S. w brzmieniu określonym załącznikiem do tej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nastąpiło to wskutek uwzględnienia przez organ odwoławczy części zarzutów odwołujących się w zakresie rekultywacji działek. W konsekwencji Wojewoda [.....] do wykazu prac planowanych w ramach zagospodarowania poscaleniowego obejmującego 28 punktów (osób – uczestników scalenia) w pierwotnym brzmieniu załącznika nr 3 do decyzji Starosty B. dopisał 13 dodatkowych punktów (osób – uczestników scalenia) w załączniku do swojej decyzji. Jednak w załączniku do swojej decyzji z 30.06.2009r. zawierającym m.in. wykaz prac planowanych w ramach zagospodarowania poscaleniowego (łącznie obejmującym 41 punktów) Wojewoda [.....] nie uwzględnił A.G. i nakazania nawiezienia ziemią ubytków i wyrównanie terenu na działce [.....] (.....– numer roboczy) – zgodnie z treścią sprostowanego postanowieniem Starosty B. z dnia 30.01.2009r., załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji z dnia 24 listopada 2008 roku, znak: [.....]. Nie sposób stwierdzić czym kierował się organ odwoławczy nie uwzględniając w treści swojego załącznika zgłoszonej przez A.N. (i uwzględnionej przez organ I instancji) rekultywacji gruntów. Brak w tym przedmiocie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Wobec uchylenia przez Wojewodę [.....] punktu VI decyzji Starosty B. z 24 listopada 2008 roku nie ma w obrocie prawnym załącznika nr 3 obejmującego wykaz prac planowanych w ramach zagospodarowania poscaleniowego w ostatecznym brzmieniu ustalonym postanowieniem tego samego organu z 30.01.2009r., a jednocześnie w załączniku do zaskarżonej decyzji Wojewody [.....] z 30.06.2009r. na nowo określającym wykaz prac planowanych w ramach zagospodarowania poscaleniowego nie została ujęta rekultywacja gruntów zgłoszona przez A.N. w toku procedury scaleniowej. Dlaczego organ odwoławczy orzekł w tym zakresie odmiennie od organu I instancji nie sposób stwierdzić. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien również odnieść się do wskazanych wyżej uchybień z uwzględnieniem aktualnego kręgu stron postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" art. 134 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Nadto Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. (jak w pkt II sentencji wtroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.