II SA/Kr 299/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. spraw ze skarg M.P. i H.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.83.2022.KP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargi oddala. II SA/Kr 299/23 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 3 z dnia 31 marca 2022 r., znak: GS-11.72211-4-368B/99, wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, dalej: "u.d.p.") odmówił zwrotu na rzecz M. P. i H. P. udziału w nieruchomości, tj. położonych w obr. [...], jedn. ewid. N. , m. K. i objętych KW nr [...], działki nr [...] o pow. 0,0059 ha (w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. C. ) oraz działki nr [...] o pow. 0,0697 ha (w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel katastralnych: ł. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. C. ). Po rozpatrzeniu odwołań M. P. oraz H. P., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.83.2022.KP, utrzymał ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 grudnia 2022 r. Wojewoda Małopolski wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 grudnia 1957 r., znak: L. dz. Sa V/1/70/57, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa parcele: l. kat. [...] o pow. 86 m2 i część parceli l. kat. 1357 o pow. 573 m2, b. gm. kat. C. , stanowiące własność M. K. (˝ cz.) i S. P. (˝ cz.), natomiast orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia 31 marca 1961 r., znak: Sa V-1/70/57, ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Dalej opisał złożenie wniosku o zwrot parcel katastralnych i kwestie następstwa prawnego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] – jak wynika to z pisma z dnia 21 stycznia 2022 r. Zarządu Dróg Miasta Krakowa - znajdują się w całości w pasie drogowym drogi publicznej kategorii wojewódzkiej (ul. [...]), a zatem nie mogą zostać zwrócone na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, bo sprzeciwia się temu art. 2a u.d.p. W tym kontekście organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji przedstawionych przez zarządcę drogi, zwłaszcza gdy okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści innych dokumentów (w szczególności urzędowych), a także podniósł, że otwartość katalogu zadań w art. 20 u.d.p. przesądza o bardzo szerokich uprawnieniach i kompetencjach zarządcy drogi w zakresie zarządzanej przez niego drogi. Odnosząc się do zarzutu odwołania, zgodnie z którym przedmiotowe działki zajęto pod pas drogowy, a nie pod drogę publiczną, organ odwoławczy wyjaśnił, że "droga" to nie tylko jezdnia, lecz wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym), a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy, instalacje przeznaczone do powszechnego korzystania (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Decydujące znaczenie dla określenia, czy określone urządzenie lub obiekt stanowią fragment drogi, jest umiejscowienie ich wewnątrz "pasa drogowego", czyli gruntu wydzielonego liniami rozgraniczającymi (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi. Organ odwoławczy zauważył też, że droga – zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – to "wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a także pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska". Z kolei zgodnie z art. 34 u.d.p. odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami naruszenia art. 7, 8 § 1 w zw. z art. 81, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., podkreślając, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez wzgląd na art. 2a u.d.p., a decyzja nie została wydana w sposób nagły, bo pismem z dnia 21 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił obie strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim (M. P. – doręczono 3 marca 2022 r., H. P. – uznano za doręczone 18 marca 2022 r.) Odnosząc się do zarzutu odwołania, zgodnie z którym błędnie przyjęto, że oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz prywatnego podmiotu pozbawia władztwa nad tym gruntem Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe działki nie są oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz prywatnego podmiotu. Fakt, że w księdze wieczystej dotychczas nie ujawniono własności Skarbu Państwa (nadal figurują tam spadkobiercy poprzednich właścicieli), nie ma istotnego znaczenia. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. P. (sygn. akt II SA/Kr 299/23) i M. P. (sygn. akt II SA/Kr 300/23). Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r. obie te sprawy połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (wspólna sygn. akt II SA/Kr 299/23). H. P. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. (przez uznanie, iż zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest niemożliwy z uwagi na położenie działki w pasie drogowym ul. [...]) oraz art. 77 § 1 k.p.a. (przez niekompletne rozważenie materiału dowodowego i stwierdzenie, iż oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz prywatnego podmiotu pozbawia władztwa nad tym gruntem Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego i powoduje niemożność zwrotu nieruchomości). W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. M. P. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiło wyraz nierównego traktowania strony i godziło w zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów znajdujących się w aktach sprawy przed wydaniem w sprawie merytorycznej decyzji, co nastąpiło nagle, pozbawiając stronę prawa do przeglądnięcia akt sprawy i zgłoszenia nowych wniosków dowodowych oraz odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego; - art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące, niepełne zbadanie materiału dowodowego przez brak pogłębionej analizy zgromadzonego materiału, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na uznaniu, że działki nr [...] oraz nr [...] stanowią fragment drogi publicznej, podczas gdy w toku postępowania ustalono, że działki te zostały zajęte pod pas drogowy, a nie pod drogę publiczną, a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 2a ust. 2 u.d.p.; - art. 2a ust. 2 u.d.p. przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi drogę publiczną, a zatem jej zwrot nie jest możliwy, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działki nr [...] i nr [...] zostały zajęte pod pas drogowy drogi publicznej, a nie pod drogę publiczną. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy o zwrocie udziału w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] na rzecz M. P. i H. P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na obie te skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r., WS-VI.75634.3.83.2022.KP, wydanym na podstawie art. 9 u.g.n., Wojewoda Małopolski wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) dalej zwana p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), a wniosek o zwrot złożyli następcy prawni osób wywłaszczonych. Wywłaszczone nieruchomości, o zwrot których ubiegają się skarżące w przysługujących im udziałach, stanowiące działki nr [...] – w granicach parcel katastralnych l. kat. [...] oraz [...] – b. gmina katastralna C. , wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w Krakowie, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej – dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zarówno działka nr [...] jak i [...] znajdują się w całości w pasie drogowym drogi publicznej kategorii wojewódzkiej (ul. [...]), co wynika jednoznacznie z pisma Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 21 stycznia 2022 r. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości, natomiast jej skutkiem jest wyłączenie nieruchomości z obrotu, w tym również brak możliwości orzeczenia o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela. Taki stan prawny nieruchomości stanowiącej część pasa drogowego wynika wprost z przepisów przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. przepisów tj. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Na tle omawianych przepisów orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na jednolitym stanowisku o braku możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jeżeli obecnie zajęta jest pod pas drogowy. Na przykład w wyroku z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1084/20 (LEX nr 3075078) Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie stwierdził, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu. Z kolei w wyroku z dnia z 29.09.2021 r., sygn. I OSK 4444/18 (LEX nr 3246989), NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Regulacja ta w konsekwencji wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną. Podobnie rację ma organ, że droga to coś więcej niż tylko "jezdnia", zgodnie bowiem z art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Tym samym nie ma znaczenia czy działki te znajdują się na pasach jezdni – istotne jest, że znajdują się w pasie drogowym. Ustalenie, że nieruchomość, której zwrotu domagają się następcy prawni byłych właścicieli stanowi część drogi publicznej obligowało organ administracji publicznej rozstrzygający tę sprawę do orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zarzucanych przez skarżące przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało uznać za prawidłową i oddalić skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnione.