II SA/Kr 306/12

Sygn. akt II SA/Kr 306 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi P.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z [...] września 2011 r., na podstawie art. 105 kpa w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz 59 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej wraz z garażem i krytym basenem i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] [...] obr. [...]w rejonie ulic [...] w K. i obsługą komunikacyjną przez działki nr [...] ,[...] [...] obr. jw. I zjazdem z dz. nr [...] obr. jw. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] obr. [...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane 25 maja 2001 r. wnioskiem M. i P.A. o ustalenie warunków zabudowy, w dniu 22 lutego 2011 r. inwestorzy dokonali korekty wniosku. Organ ustalił, że od 4 września 2011 r., teren na którym planowana jest inwestycja, tj. dz. nr [...] ,[...] [...] [...] [...] oraz południowy fragment dz. nr [...] Obr [...] znajduje się w obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" - uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z 6 lipca 2011 r. (Dz. Urz.[...] ). Wobec powyższego nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem postępowanie w sprawie działek nr [...] ,[...] [...] [...] oraz fragment dz. nr [...] jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone. Pozostała część terenu inwestycji określonego we wniosku tj. północny fragment dz. nr [...] i część dz. nr [...] nie jest wprawdzie objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale stanowi integralną część całości planowanego zamierzenia inwestycyjnego, obejmującą związane funkcjonalnie z obiektem kubaturowym uzbrojenie terenu, którego istnienie we wnioskowanej formie i charakterystyce bez funkcji podstawowej wniosku tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest bezzasadne. Odwołanie od ww. decyzji wniósł P .A. , domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że organ l instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania i dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołujących się organ nie był uprawniony do stwierdzenia, iż część planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie objęta miejscowym planem jest ściśle związana funkcjonalnie z obiektem kubaturowym i wyznaczenie warunków zabudowy odnośnie części obszaru jest bezzasadne. To wnioskodawca decyduje o zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wobec czego jedynie wnioskodawca uprawniony jest do dokonania oceny, co do zasadności ustalania warunków zabudowy. Skoro w ocenie organu ustalenie warunków zabudowy odnośnie części nieruchomości jest bezzasadne, to organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy z zapytaniem, czy ten nadal podtrzymuje swój wniosek w tym zakresie, czy też w związku z faktem, iż na części obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z popierania wniosku rezygnuje. Ponadto organ l instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 kpa poprzez niezbadanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i naruszył także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8, 11 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] grudnia 2011 r.[...] , na podstawie na podstawie art. 4, art. 59, art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości w zakresie w jakim jednoznacznie zostało ustalone, że na terenie obejmującym istotną część planowanej inwestycji, co do której prowadzone było postępowanie, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...] W szczególności działki nr [...] ,[...] [...] objęte planowaną zabudową kubaturową usytuowane są na obszarze, w stosunku do którego powyższy plan obowiązuje. Dotyczy to również obejmujących obsługę komunikacyjną działek nr [...] i[...] oraz części działki nr[...] . Jedynie fragment działki drogowej nr [...] oraz działki nr [...](ul[...]nie są objęte tym planem. W związku z powyższym Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 105 kpa oraz art. 7 w związku z art. 77 kpa za bezzasadny. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał także słusznej oceny, że wskazana wyżej część terenu inwestycji (północny fragment działki nr [...]i część działki nr [...]obr.[...]) stanowi integralną część całości zamierzenia, obejmującą związane funkcjonalnie z obiektem kubaturowym uzbrojenie terenu, którego istnienie we wnioskowanej formie i charakterystyce bez funkcji podstawowej wniosku, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego - jest nieuzasadnione. Wzywanie inwestora w przedmiocie wypowiedzenia się co do zakresu wniosku - w tym konkretnym przypadku nie mogłoby doprowadzić do takiego jego określenia, który uzasadniałby wydanie merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy nie kolidującej z obowiązującym planem miejscowym. Obiektywnie zatem brak jest podstaw prawnych do procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja w tym przedmiocie może być bowiem wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo zatem organ l instancji umorzył postępowanie administracyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł P.A. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez WSA w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] i art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez umorzenie postępowania w całości mimo fakt, że część obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie zostało objęte miejscowym planem. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu oraz wskazał, że w dacie wydawania decyzji organu l i II instancji trwała już procedura związana ze stwierdzeniem nieważności miejscowego planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło również, że weryfikacja planu miejscowego na skutek zainicjowania postępowania o stwierdzenie jego nieważności nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1 ). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określeni sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określona w punkcie 1) ustala się w drodze decyzji warunkach zabudowy (ust. 2). Powyższe oznacza, że ustalenie warunków zabudowy w decyzji ma miejsce wyłącznie w sytuacji braku planu miejscowego. Analogiczne uregulowanie zawiera przepis art. 59 ust. 1 cyt. ustawy stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia , w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zasadą jest zatem, że sposób zagospodarowania terenu określa plan miejscowy i tylko w sytuacji braku planu miejscowego możliwa jest zmiana zagospodarowania terenu po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, względnie innej decyzji o jakiej mowa w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Należy podkreślić, że w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego uchwalenia bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w decyzji administracyjnej. A zatem jeśli po złożeniu do organu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a przed wydaniem decyzji weszła w życie uchwała wprowadzająca plan miejscowy - postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Trzeba także podkreślić, że bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie niezależna od woli strony (wnioskodawcy; por. wyrok WSA w Krakowie z 21. 12. 2010 r. , sygn. akt II SA/Kr 1171/10 , Lex 753446), a organy zobowiązane są do stosowania prawa obowiązującego na dzień rozstrzygania. Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej przez Sąd sprawy należy wskazać, że wniosek M.A. i P.A. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został wniesiony w 25 maja 2001 r. , przy czym w dniu 22 lutego 2011 r. został on skorygowany przez wnioskodawców. Natomiast zgodnie z ustaleniami organu l instancji od 9 sierpnia 2011 r. obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]wprowadzony uchwałą Rady Miasta K. z 6 lipca 2011 r. (Dz. Urz.[...]). Ustalenia planu obejmują w całości trzy działki ewid. nr [...] [...] [...] (wnioskowane do zabudowy kubaturowej), a także dz. nr [...] i [...] oraz część (od strony południowej ) działki nr[...] . Przedmiotowy plan nie obejmuje natomiast pozostałej (północnej) części działki nr [...] po, której - stosownie do wniosku - ma być realizowana obsługa komunikacyjna i infrastruktura techniczna oraz dz. nr[...], na której wnioskowany jest zjazd na drogę publiczną. W tej sytuacji w ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy wniosek M.A. i P.A. nie mógł odnieść skutku gdyż stał się bezprzedmiotowy. Jego bezprzedmiotowość wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego całość obszaru wnioskowanego pod zabudowę kubaturą oraz w części pod obsługę komunikacyjną i infrastrukturę techniczną. Fakt, że północna część działki drogowej nr [...] wnioskowanej pod obsługę komunikacyjną i działka nr [...] przewidziana pod zjazd na drogę publiczną nie są objęte ustaleniami przedmiotowego planu - nie ma wpływu na sprawę, gdyż działki te są integralnie i w sposób funkcjonalny związane z terenem wnioskowanym pod zabudowę kubaturową. Podkreślenia wymaga również to, że organ jest związany stanowiskiem wnioskodawcy i nie może modyfikować złożonego wniosku. Konkludując Sąd podziela w całości pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo umorzył prowadzone postępowanie, a organ odwoławczy prawidłowo ją utrzymał w mocy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa ze względu na "trwanie procedury związanej ze stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " należy wskazać, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego planem miejscowym okoliczność, że "trwa procedura" związana ze stwierdzeniem nieważności obowiązującego planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 kpa, od którego zależy rozstrzygniecie przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nadto należy mieć na uwadze, że przepisy prawa normujące instytucję zawieszenia postępowania z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego nie powinny, jako tamujące normalny przebiegu postępowania, podlegać rozszerzającej interpretacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.10. 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 619/11, Lex 984907). Sama możliwość stwierdzenia nieważności uchwały wprowadzającej plan miejscowy nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § pkt 4kpa i to niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie wszczęte w sprawie nieważności. Trzeba podkreślić, że dlatego zawieszenie postępowania może zachodzić tylko w wyjątkowych sytuacjach, a taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia normy z art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej) i z art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania). W ocenie Sądu organy obu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i nie naruszyły słusznego interesu strony skarżącej, która miała możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu oraz składania wniosków i pism, w tym określających obszar wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy. Nie można również zarzucić organom, iż naruszył zasadę z art. 8 kpa bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie i sposób jego podjęcia są jest zgodne nie tylko z prawem ale także z orzecznictwem. W szczególności należy podkreślić, że umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi efekt jednolitej praktyki stosowania prawa w sytuacji gdy obszar wnioskowany do zagospodarowania zostaje objęty przed wydaniem decyzji planem miejscowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 21. 12. 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1171/10 , lex 753446) Nadto należy wskazać, że w poddanym kontroli postępowaniu nie doszło także do naruszenia ogólnej zasady z art. 11 kpa (zasada wyjaśniania przesłanek) gdyż organy l i II instancji uzasadniając swoje decyzje w sposób wyczerpujący wskazały podstawy faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć. Na uwagę zasługuje także to, że strona skarżąca od 12 grudnia 2006 r. była w sprawie ustalenia ww warunków zabudowy reprezentowane przez fachowego pełnomocnika. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.