II SA/Kr 31/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję nr 570/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 r., znak WOB.7721.355.2022.PWAJ w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie nr 394/2021 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego z dnia 19 sierpnia 2021 roku, znak OAE-530-123/21; III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. H. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 31/25 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją nr 297/2022 z 5 maja 2022 r., znak: OAE-530-123/21, wydaną m.in. na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), nakazał M. H. (właścicielowi i inwestorowi) wykonanie – niezwłocznie po uostatecznieniu się decyzji – rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym o wym. w rzucie poziomym 4,83 m x 5,83 m i wysokości zmiennej od 2,29 do 2,65 m zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M. , gm. K. pełniącego funkcję magazynową ze względu na to, że do 8 kwietnia 2022 r. nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, ani nie wystąpił o prolongatę terminu do ich przedłożenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego postanowieniem nr 194/2022 z 9 czerwca 2022 r., znak: OAE-530-123/21, odmówił M. H. uzupełnienia decyzji własnej co do kwalifikacji obiektu budowlanego jako obiektu trwale związanego z gruntem oraz skonkretyzowania terminu rozbiórki. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 570/2024 z 19 listopada 2024 r., znak: WOB.7721.355.2022.PWAJ – wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. H., w którym powołał się on na art. 29 ust. 1 pkt 14 Pb oraz wskazał, że o woli trwałego i nieograniczonego wykorzystywania obiektu świadczy jego wielkość i połączenie z gruntem przy pomocy kotew osadzonych w betonowej wylewce, a nadto zarzucił brak weryfikacji sposobu posadowienia i brak przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego – utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że strona oświadczyła, że dzierżawi działkę od 2019 r., a obiekt został zrealizowany w 2020 r. bez pozwolenia i zgłoszenia. Postanowieniem nr 394/2021 z 19 sierpnia 2021 r. PINB nakazał stronie wstrzymanie budowy tymczasowego obiektu budowlanego i poinformował o możliwości legalizacji. 13 września 2021 r. mimo zamknięcia terenu w ramach kontroli ustalono, że nakaz wstrzymania robót został wykonany. Strona wniosła o legalizację, lecz nie przedłożyła w terminie 6 miesięcy dokumentów legalizacyjnych (postanowienie PINB nr 453/2021 z 7 października 2021 r.), więc powinna być adresatem nakazu rozbiórki, bo jest inwestorem obiektu, zarządza nim w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (strzelnicy) i jest jego właścicielem jako ruchomości. Obiekt spełnia definicję tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 Pb) – ma kontenerowy charakter ("blaszak"), a ze zdjęć załączonych do protokołu kontroli i do wniosku o legalizację wynika, że nie ma fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, bo został posadowiony na betonowych płytach chodnikowych; zamontowanie konstrukcji stalowej "blaszaka" do pojedynczych płyt betonowych niezwiązanych ze sobą nie świadczy o trwałym połączeniu z gruntem (II SA/Kr 73/21). Budowa obiektów tymczasowych została zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia przy założeniu, że zostaną rozebrane przed upływem 180 dni od rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 7 Pb). Sporny obiekt istnieje ponad 180 dni, więc jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Skoro nie uzyskano pozwolenia na budowę, to obiekt stanowi samowolę budowlaną. W skardze na powyższą decyzję M. H. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 5 Pb przez kwalifikację jako obiekt tymczasowy niebędący trwale związany z gruntem, podczas gdy dokumentacja zdjęciowa świadczy o trwałym połączeniu z gruntem; 2) art. 29 ust. 1 pkt 14 Pb przez pominięcie, że garaż wolnostojący nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 48b ust. 2 Pb przez żądanie przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dla obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekt wymagał jedynie zgłoszenia; 4) art. 48b ust. 3 Pb przez uniemożliwienie legalizacji; 5) art. 77 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a także zignorowanie wniosków strony świadczących o tym, że obiekt nie stanowił obiektu tymczasowego, a w konsekwencji nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; 6) art 81a k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących związania obiektu z gruntem na niekorzyść skarżącego, podczas gdy nie przeprowadzono na tę okoliczność żadnych dowodów poza oględzinami; 7) art. 84 k.p.a. przez ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a wymagających wiedzy specjalistycznej (w zakresie trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem) z pominięciem dowodu z opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie trzeba przytoczyć kwalifikację prawną obiektu będącego przedmiotem sprawy- otóż wedle organów jest to tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2024.725 t.j., dalej "p.b."), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2024 r. II SA/Ol 498/24 LEX nr 3786644 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. VII SA/Wa 1575/22, LEX nr 3440375). W świetle powyższego wdrożenie trybu legalizacji z art. 48 p.b., który dotyczy obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia), byłoby prawidłowe, jednakże pod warunkiem, że mielibyśmy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym. Dalej wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 3 pkt 5 p.b., tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że obiekt będący przedmiotem postępowania pozostaje w miejscu jego posadowienia dłużej niż 180 dni – jak wynika z akt sprawy, został wzniesiony w 2019 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. II OSK 2160/21). Orzecznictwo prezentuje też ugruntowany pogląd, zgodnie z którym cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przyjmuje się bowiem, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Oznacza to, że połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W szczególności utrwalony w judykaturze jest pogląd, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. (por wyrok NSA z 3.12.2024 r., II OSK 739/22, LEX nr 3838005; wyrok NSA z 16.10.2024 r., II OSK 2494/23, LEX nr 3820273.) Jak wynika z powyższego, sposób związania z gruntem nie jest decydujący, ale znaczenie ma posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. W niniejszej sprawie organy samodzielnie nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego wskazującego na to, że obiekt będący przedmiotem rozbiórki jest tymczasowym obiektem budowlanym. Tymczasem jak wynika z protokołu kontroli z dnia 3 sierpnia 2021 r., organ dokonał pomiaru wysokości, długości i szerokości obiektu, opisał również że jest on "konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym, nie połączony trwale z gruntem", jednak sposób jego przytwierdzenia do gruntu nie został udokumentowany na zdjęciach ani opisany. Dopiero skarżący – inwestor dołączył do pisma z dnia 20 września 2021 r. fotografie, z których wynika w jaki sposób obiekt został połączony z gruntem. Pismo to stanowiło wniosek o legalizację, ale zawierało równocześnie jednoznaczny sprzeciw co do sposobu zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego. Do materiałów tych organ I instancji nie doniósł się w ogóle, natomiast organ II Instancji wskazał, że nietrwałe połączenie obiektu z gruntem (przez co organ rozumie brak fundamentów) ustalił na podstawie zdjęć inwestora oraz załączonych do protokołu kontroli z 3 sierpnia 2021 r., gdzie jak już wskazano wyżej, kwestia sposobu połączenia budynku z gruntem nie została udokumentowana ani w formie pisemnej ani fotograficznej. Z załączonych przez inwestora fotografii wynika, że obiekt jest posadowiony na płytach betonowych i przytwierdzony do nich za pomocą solidnych śrub (kotew). W szczególności z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji nie wynika, że obiekt ma charakter kontenerowy; to określenie pojawiło się dopiero w decyzji organu II instancji, który przecież własnych oględzin nie przeprowadził. Zgodnie z art. 81 ust. 4 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Ten istotny przepis stanowiący o możliwości wykonania opisanych czynności, wskazuje na ich ważny walor dowodowy. Często są one prowadzone jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i stanowią asumpt do jego zainicjowania. Tak też było w kontrolowanej sprawie. Skoro jednak organ nie ponowił dowodu z oględzin w późniejszym terminie, oznaczało to, że uznał za wystarczający opis obiektu w protokole kontroli. O ile jednak był on wystarczający dla organu dokonującego czynności, który oglądał obiekt, o tyle nie jest wystarczający dla Sądu, którego zadaniem, w związku z wniesioną skargą, jest dokonanie kontroli czynności organów. Jak jednak można dokonać kontroli, skoro podstawowy dowód, a więc protokół kontroli z dnia 3.08.2021r. nie pozwala na zweryfikowanie tezy organów o tym, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, ani nawet, że jest to obiekt kontenerowy. Natomiast ze zdjęć załączonych przez inwestora wynika, że mocowanie do gruntu jest solidne, co w powiązaniu z faktem, że obiekt stoi w tym samym miejscu od 2019 r. czyli przez około 6 lat, wskazuje jednak na to, że posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie. Podkreślenia wymaga, że to na organie administracji publicznej a nie na inwestorze spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) ( por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r. III OSK 5519/21, LEX nr 3838447). W związku z powyższym należy wskazać, że w sprawie ma miejsce naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., a więc organ nie zebrał w sposób wystarczający materiału dowodowego, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotny. Bowiem niedostateczne ustalenie stanu faktycznego może być prowadzić do zastosowania niewłaściwej normy prawnej (jak dla tymczasowego obiektu budowlanego ). Dla przyjęcia, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, organ winien przeprowadzić czynność oględzin z opisaniem obiektu i jego uwiecznieniem na zdjęciach w taki sposób, aby mając na uwadze przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa, wyeliminować wątpliwości co do charakteru obiektu. Pamiętać przy tym należy, że przeprowadzana czynność będzie materiałem dowodowym także dla organu II instancji oraz w dalszej kolejności dla sądu i że wskazane organy nie dysponują oglądem bezpośrednim, a polegać muszą wyłącznie na protokole z dokonanej czynności przez organ I instancji. Konieczność uchylenia skarżonych decyzji z powodu wątpliwości odnośnie kwalifikacji obiektu (spowodowanych niemożnością jej zweryfikowania na gruncie materiału dowodowego) powoduje również konieczność uchylenia, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., postanowienia o nakazaniu przedłożenia odpowiednich dokumentów. Z wszystkich wyżej opisanych powodów zaskarżona decyzja został uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji oraz postanowienie PINB w Nowym Sączu nr 394/2021 z 19 sierpnia 2021 r. zostały uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 980 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).