II SA/Kr 32/20

Kraków, dnia 3 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Centrum Medycznego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. [...] zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 17 października 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło do Centrum Medycznego pocztą elektroniczną (e-mail) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy w szpitalu zatrudniono dietetyka / dietetyków? (chodzi o bezpośrednie zatrudnienie przez szpital, a nie przez firmę cateringową). Jeżeli tak, to wnosimy o udostępnienie zakresu jego / ich obowiązków. 2. Ilu pacjentów przypada na jednego zatrudnionego dietetyka? 3. Czy w szpitalu istnieje możliwość uzyskania indywidualnej porady dietetyka? Jeżeli tak, to w jaki sposób informuje się o tym pacjentów? 4. Jaka jest wysokość całościowej dziennej stawki żywieniowej przypadającej na 1 pacjenta szpitala? 5. Czy szpital korzysta z usług zewnętrznej firmy cateringowej? Jeżeli tak, to czy w podpisanej umowie określono minimalną kwotę / procent przeznaczone na zakup składników użytych do przygotowania posiłków? 6. Czy szpital posiada dokumentację regulującą jakość produktów używanych do przygotowania posiłków - chodzi o wartość odżywczą i kaloryczną posiłków oraz dopuszczalną ilości konserwantów, barwników, dodatków? Jeśli tak, wnosimy o jej udostępnienie. 7. Czy w szpitalu kontroluje się jakość posiłków podawanych pacjentom? Kto (stanowisko) odpowiada za te kontrole i jak często one się odbywają? 8. Czy w szpitalu kontroluje się, czy pacjent spożywa odpowiednią ilość pokarmu? Kto (stanowisko) odpowiada za te kontrole i jak często one się odbywają? 9. Czy w umowie z zewnętrzną firmą cateringową określono wymóg zatrudnienia dietetyka? 10. Czy w szpitalu istnieje procedura zgłaszania skarg dotyczących niewłaściwego żywienia bądź zatrucia? Czy wyznaczono osobę odpowiedzialną za kontakt w sprawie zgłoszenia ww. skarg? 11. Prosimy o podanie liczby skarg dotyczących niewłaściwego żywienia / zatrucia w szpitalu zgłoszonych do szpitala w 2017 i 2018 roku. 12. Czy w 2018 r. lekarze przechodzili jakiekolwiek szkolenie z zakresu zasad prawidłowego żywienia chorych w szpitalu? 13. Prosimy o podanie liczby i rodzajów diet stosowanych przez szpital wraz ze wskazaniem źródeł ich opracowania (wiedza lekarza / wiedza dietetyka / publikacje naukowe / źródła internetowe / wewnętrzne regulacje szpitala). 14. Jeśli szpital nie jest w stanie zapewnić pacjentowi diety wskazanej przez lekarza (np. bezmlecznej czy bezglutenowej), to w jaki sposób zapewnia wówczas posiłki pacjentowi? 15. Czy na życzenie pacjenta szpital zapewnia dietę wegetariańską lub wegańską? 16. Czy szpital zapewnia chorym doustne suplementy pokarmowe wspomagające powrót do zdrowia (np. wspomagające gojenie ran, dostarczające dodatkowe ilości białka)? Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej na wskazany we wniosku adres e-mail. Jako podstawę prawną żądania Stowarzyszenie wskazało art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". W skierowanej do Stowarzyszenia odpowiedzi na ww. wniosek, podpisanej przez prokurenta samoistnego Spółki (Dyrektora Szpitala i Opieki Ambulatoryjnej) z dnia 23 października 2019 r. znak: [...], zatytułowanej "odmowa udostępnienia informacji", ekspediowanej pocztą elektroniczną i przesyłką poleconą, wskazano, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie mieszczą się w katalogu art. 6 u.d.i.p. i nie dotyczą spraw publicznych. Dodatkowo w piśmie tym wskazano, że Spółka nie należy do podmiotów gospodarujących mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, a dysponentem majątku publicznego jest w tym zakresie wyłącznie Narodowy Fundusz Zdrowia, który zawarł ze Spółką umowę. Ponadto Spółka podniosła, że nawet gdyby uznać, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych, to odmowa udostępnienia uzasadniona byłaby koniecznością przetworzenia informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), np. jako sumy informacji prostych. Spółka wskazała na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Podniosła również kwestię tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co do treści umów zawieranych przez Spółkę. Wnioskowane informacje zdaniem Spółki, łącznie z dostępnymi publicznie informacjami związanymi z umowami Spółki z NFZ, pozwolą na zapoznanie się podmiotów konkurencyjnych z kosztami działalności Spółki i mogą być podstawą działań innych podmiotów powodujących szkodę dla Spółki. Następnie dnia 30 października 2019 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o analogicznej treści, jednak tym razem za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej - platformy ePUAP. Stowarzyszenie zwróciło się do Spółki, jako podmiotu leczniczego prowadzącego zakład leczniczy, tj. Szpital Położniczo-Ginekologiczny [...] w K. (dalej: "Szpital"). Wnioskiem z 30 października 2019 r. zatytułowanym "wniosek o udostępnienie informacji publicznej" Stowarzyszenie zwróciło się o wydanie kolejnej decyzji odmownej i podpisanie jej elektronicznie oraz o dostarczanie jej przez ePUAP. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. Stowarzyszenie zwróciło się o uzupełnienie "decyzji" z dnia 23 października 2019 r. w przedmiocie pouczenia o środkach odwoławczych. Spółka, pismem z dnia 2 grudnia 2019 r., wysłanym przesyłką poleconą w dniu 6 grudnia 2019 r., udzieliła odpowiedzi na ww. wniosek o uzupełnienie "decyzji". Podniosła m.in., że pismo Spółki z 23 października 2019 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, bowiem wnioskowane informacje w ogóle nie stanowiły informacji publicznej. Spółka podniosła też, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 17 u.d.i.p. Wskazała, że gdyby nawet przyjąć, że jest takim podmiotem, to Stowarzyszeniu na pismo z dnia 23 października 2019 r. przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Spółki (art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 129 K.p.a.). Jednocześnie wskazano, że Stowarzyszeniu przysługiwałoby prawo wniesienia skargi do WSA w Krakowie bez składania ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie. W dniu 20 grudnia 2019 r. Stowarzyszenie wniosło za pośrednictwem Spółki skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na "decyzję" Spółki z dnia 23 października 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżonej "decyzji" strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw innych osób, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw innych osób, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków; 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona, a także poprzez błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu ustalenia przez Spółkę spełnienia w niniejszej sprawie ustawowej przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego; 3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie narusza tajemnicy przedsiębiorcy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że mimo innej nazwy, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo jest decyzją administracyjną. Istotna bowiem jest treść dokumentu a nie jego nazwa. Strona skarżąca przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne i literaturę wskazując, że uznanie aktu za decyzję, nawet wadliwą, wymaga spełnienia minimum elementów decyzji administracyjnej, to jest czterech składników: - oznaczenie organu, - oznaczenie adresata, czyli stron, - rozstrzygnięcia, - podpisu osoby uprawnionej. Zdaniem strony skarżącej pismo Spółki z dnia 23 października 2019 r., znak [...] zawiera wszystkie ww. elementy, a zatem stanowi decyzję. Następnie strona skarżąca przedstawiła uzasadnienie, dlaczego nie uważa wnioskowanej informacji za informację przetworzoną. Podniosła, że to na dysponencie informacji ciąży obowiązek wykazania, że informacja po pierwsze ma charakter przetworzonej, po drugie, że nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Po trzecie zdaniem strony skarżącej Spółka winna była wezwać w tym zakresie wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Odnośnie kwestii tajemnicy przedsiębiorcy strona skarżąca zarzuciła, że stanowisko Spółki zostało sformułowane w sposób ogólnikowy. Końcowo strona skarżąca podniosła, że wnioskowane dane dotyczą istotnych zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia. W związku z tym podmiot winien godzić się na większą przejrzystość dla ochrony prawa pacjentów i możliwości gwarantowania usług medycznych jak najwyższej jakości. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", ewentualnie o oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Spółka wskazała w pierwszej kolejności, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 6 u.d.i.p. i nie dotyczą sfery spraw publicznych, a dotyczą wewnętrznej organizacji Spółki i Szpitala oraz związane są z udzielaniem świadczeń zdrowotnych na rzecz pacjentów Szpitala. Zdaniem Spółki, nie mieści się ona w kręgu podmiotów zobowiązanych na podstawie u.d.i.p. Nie jest organem władzy publicznej, ani nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (art. 4). Spółki nie można zakwalifikować także jako podmiotu gospodarującego mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Spółka, jako podmiot prawa prywatnego, prowadząca działalność w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zawarła cywilnoprawną umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia, na podstawie której udziela pacjentom świadczeń zdrowotnych. Zawarcie tej umowy nie nadało jednak Spółce uprawnień czy zobowiązań z zakresu gospodarowania mieniem państwowym. Fakt, że pacjenci Szpitala korzystają ze świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych za pośrednictwem zakładu leczniczego prowadzonego przez Spółkę, nie oznacza, że dysponentem tych środków publicznych jest Spółka. Spółka nie wykonuje także zadań publicznych, a jedynie wypełnia swoje zobowiązania względem pacjentów, jakie nakłada na nią umowa z Narodowym Funduszem Zdrowia. Tym samym, jak słusznie wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dysponentem majątku publicznego jest wyłącznie Narodowy Fundusz Zdrowia. Z tego też względu Spółka nie była zobowiązana do udzielenia Stowarzyszeniu wnioskowanych informacji. Jako dodatkową Spółka przedstawiła argumentację dotyczącą przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji. Podniosła, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje, zwłaszcza w zakresie pytań o numerach 4, 11 i 13, dotyczą w dużej mierze danych statystycznych, a których to uzyskanie wiązałoby się z przeprowadzeniem przez Spółkę analizy obszernej dokumentacji Szpitala, w tym dokumentacji medycznej pacjentów i skatalogowaniem informacji, co wiązałaby się z koniecznością zaangażowania w to personelu medycznego z uwagi na potrzebę wglądu do dokumentacji medycznej każdej pacjentki. Takie działania Spółki związane z przetworzeniem informacji mogłyby być uzasadnione jedynie w przypadku, gdyby ich uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego, na co jednak Stowarzyszenie nie wskazało. Jak już wskazano w piśmie o odmowie udostępnienia informacji z dnia 23 października 2019 r., zgodnie z art. 5 ust 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Żądane przez Stowarzyszenie informacje w istocie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, jakim jest Spółka, zwłaszcza w zakresie szczegółów umów zawieranych przez Spółkę. Za tajemnicę przedsiębiorcy uważane są te informacje, które - jako zastrzeżone przez przedsiębiorcę - nie zostały podane do publicznej wiadomości. Jak zostało przyjęte, istotna jest w tym wypadku wola przedsiębiorcy, gdyż to właśnie tajemnica przedsiębiorcy objęta jest ochroną prawną przez u.d.i.p., która ogranicza prawo do informacji publicznej. Chroni więc prawo tego podmiotu, który dysponuje informacją, a która ma znaczenie dla prowadzenia przez niego określonego przedsiębiorstwa gospodarczego i który pragnie zachować ją w poufności. Z kolei na gruncie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, za zbliżoną semantycznie do powyższego uznaje się tajemnicę przedsiębiorstwa, oznaczającą nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności, zaś tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes przedsiębiorcy. Podsumowując Spółka w pierwszej kolejności wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skoro bowiem na podstawie przepisów art. 16, art. 17 i art. 21 u.d.i.p. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje od rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, a Spółka nie jest takim podmiotem, to przedmiotowa skarga nie mogła zostać skutecznie złożona w niniejszej sprawie i jako taka powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Właściwość sądów administracyjnych została określona w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.". Wbrew stanowisku wyrażonym w skardze Sąd stwierdził, że pismo z dnia 23 października 2019 r. znak: [...], podpisane przez prokurenta samoistnego Spółki (Dyrektora Szpitala i Opieki Ambulatoryjnej), zatytułowane "odmowa udostępnienia informacji", nie stanowi decyzji administracyjnej. Fakt zawarcia w tym piśmie sformułowania "odmowa udostępnienia informacji" nie jest równoznaczny z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Warto przy tym zauważyć, że Spółka w piśmie tym nie użyła też słowa "decyzja". Zaakcentowała przy tym, że jej zdaniem wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Brak jest w niniejszej sprawie podstaw do domniemania wydania decyzji. Takie domniemanie istniałoby wówczas, gdyby istniała normatywna podstawa do zakończenia przez organ postępowania w drodze decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Obowiązkiem organu było, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od wpływu wniosku: - udostępnienie żądanej informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź - wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź - udzielenie informacji publicznej, w przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., z wyjaśnieniem przyczyny braku możliwości jej udostępnienia w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź - poinformowanie pisemne wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji. Z powyższego wynika, że decyzja odmowna winna być wydana w przypadku, gdyby dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie jakiejkolwiek informacji. Należy zauważyć, że na wniosek strony skarżącej z 17 października 2019 r. Spółka odpowiedziała pismem z 23 października 2019 r. Jest to pismo informujące wnioskodawcę, że żądana na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja nie stanowi informacji publicznej. Rozpoznanie skargi na takie pismo nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, określonej w powyższym przepisie, w szczególności w zakresie pkt 4 (nie jest "innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 46/20 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006r. sygn. I OSK 928/05, postanowienia WSA we Wrocławiu z 28 lipca 2017r. sygn. IV SA/Wr 321/17, WSA w Gliwicach z 3 lipca 2017r., sygn. IV SA/Gl 199/17, WSA w Krakowie z 23 marca 2018r. sygn. II SA/Kr 1650/17, dostępne CBOSA). (...) W sytuacji gdy podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu/podmiotu zobowiązanego. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie". Podzielając całkowicie powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt 2 sentencji. Mimo zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, Sąd nie orzekał o kosztach postępowania na rzecz organu, ze względu na brak podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w sprawie.