II SA/Kr 325/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skarg W.G. i B.G oraz M.Z. , W.Z. i innych...., na decyzję Wojewody [....] z dnia 22 grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargi oddala. II SA/Kr 325/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 21 lipca 2010 roku. Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Starosta O. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, stanowiących działki nr 1, 2, 3 , 4 , 5 , 6 , 7 , 8 , położonych w O. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 17 czerwca 1999 r. Państwo J. i S.T. wystąpili o zwrot ,, zabranych gruntów w latach 70-tych pod tzw. Osiedle Domków Jednorodzinnych [...] ". W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta O. z [...] kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście O. i jego podziale na normatywne działki budowlane, na rzecz Skarbu Państwa przejęte zostały m.in. nieruchomości Państwa J. i S.T. , stanowiące działki oznaczone jako pb [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...] o łącznej powierzchni 3 245 m2. Decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta O. z [...] czerwca 1980 r. nr [...] ustalono odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa wymienione wyżej działki na rzecz: J.T. w udziale 12/20 części i S.T. w udziale 8/20 części. Odszkodowanie za grunt zostało pomniejszone o powierzchnię działek nr 10 i nr 11 , które zostały nadane na własność dzieciom Państwa T. W trakcie postępowania przed organem I instancji zmarł Pan S.T. , a spadek po nim, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. z [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] nabyli: żona J.T. oraz dzieci: B.S. , R.. i A.T. . Pismem z 3 listopada 2008 r. Pani J.. T. , Pani B.S. , Pan R.T. i Pan A.T. poinformowali organ I instancji, iż podtrzymują wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, położonych przy ulicy [...] w O. W związku z powyższym, decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Starosta O. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki pgr. 12, 10 , 13, 11, 14 , 15 , 16, 17 , 18 , 19, 20 i 21 poł. w O. przy ul. M. , z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy wycofali wniosek o zwrot tychże działek. Decyzja ta stała się ostateczna 7 sierpnia 2009 roku. Z kolei sprawa zwrotu działek: nr 22 nr 23 nr 24 nr 25 nr 26 cz. działki nr 27 stała wyłączona do odrębnych postępowań administracyjnych. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania, które obecnie podlega weryfikacji w trybie odwoławczym, jest kwestia zwrotu działek: nr 1, nr 2 nr 3 nr 4 nr 5 nr 6 nr 7i nr 8 . W oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy Starosta O. , decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, stanowiących działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, położonych w O. przy ulicy M. W uzasadnieniu decyzji z [...]września 2009 r. Starosta O. wskazał między innymi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ustanawia negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy na nieruchomości takiej zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, które następnie zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Zastosowanie dyspozycji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu, posłużyły Staroście O. do orzeczenia, decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] o odmowie zwrotu działek: nr 2 nr 4 i nr 5 poł. w O. przy ul.M. Na wskazanych bowiem działkach ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które zostało ujawnione odpowiednich księgach wieczystych przed 1cccccccc stycznia 1998 r., tj. w stosunku do działki nr 2 w dniu 28 sierpnia 1991 r., w stosunku do działki nr 4 w dniu 29 sierpnia 1991 r., w stosunku do działki nr 5 w dniu 5 grudnia 1989 r. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż w oparciu o zgromadzoną dokumentację geodezyjną stwierdzono, że "działka nr 3 objęta KW [...], działka nr 6 objęta KW [..], działka nr 7 objęta Kw [...] i działka nr 8 objęta KW [...] nie odpowiadają dawnym terenom wywłaszczonym od Państwa J. i S.T. ". W związku z powyższym roszczenie o zwrot wymienionych działek Państwu: J.T. , B.S , R.T. i A.T. , zdaniem organu I instancji, nie przysługuje wnioskodawcom. Z kolei działka nr 1 położona w O. przy ulicy [...], na podstawie mapy uzupełniającej z podziałem terenów budownictwa jednorodzinnego os. "[...]" przyjętej do ewidencji składnicy geodezyjnej w O. 29 kwietnia 1977 r., wydzielona została pod projektowaną drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek budowlanych. Następnie mocą uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 28 lutego 1998 r. ul. M. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, a z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, póz. 1071). Jak dalej wskazał zatem organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 1 "W sytuacji, gdy nieruchomość stanowi część drogi publicznej, to nie podlega zwrotowi w trybie przepisów działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odwołanie od w/w decyzji Starosty O. z [...] września 2009 r. nr [...] złożył R.T., który wyraził swe niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Następnie pismem z 20 października 2009 r. Pan R.T. złożył skargę w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącą "pisma z dnia 1.10.2009 r. [...] otrzymanego ze Starostwa O. , a podpisanego przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Panią W.N. (...) na nienależyte wykonywanie zadań przez Starostwo, a w szczególności przez jego pracownika Panią W.N. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości tut. Urzędu, pismem z 27 października 2009 r. nr [...] poinformował Pana R.T. , iż w związku z regulacją art. 234 Kpa, stanowisko organu odwoławczego odnośnie zarzutów sformułowanych w skardze z 20 października 2009 r. zostanie przedstawione w decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie odwoławcze o numerze [...]Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku ([...] Wojewoda Uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając złożone odwołanie oraz całość materiału dowodowego, zebranego w sprawie przez organ I instancji, Wojewoda stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Wojewodę jest kwestia zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 nr 2, nr 3, nr 4, nr 5 , nr 6 , nr 7 i nr 8 pół. w O. przy ulicy [...], a w konsekwencji co za tym idzie ocena prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty O. z [...] września 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, stanowiących działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 , nr 7 i nr 8 pół. w O. przy ulicy M. W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, iż co do zasady podziela pogląd organu I instancji w kwestii zasadności odmowy zwrotu wymienionych wyżej działek, zarówno tych, na których ustanowiono użytkowanie wieczyste (ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r.), tj. działek: nr 2, nr 4 i nr 5 jak i działki nr 1 zajętej pod drogę publiczną. Jednakże wątpliwości organu odwoławczego wzbudził sposób ustalenia granic działek: nr 7 , nr 6 i nr 8 , co do których Starosta O. wskazał, iż nie odpowiadają one parcelom wywłaszczonym zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta O. z [...] kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w Mieście O. i jego podziale na normatywne działki budowlane. Nieprawidłowości w tym zakresie uzasadniają, w opinii Wojewody , konieczność uchylenia skarżonej decyzji z [...] września 2009 r. nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przyjmując, że istotą zwrotu nieruchomości jest przywrócenie prawa własności do gruntu (nieruchomości), który uprzednio został wywłaszczony, a obecnie stanowi część nieruchomości, do której prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, niebagatelną częścią postępowania "o zwrot nieruchomości" jest jednoznaczne ustalenie przedmiotu objętego tym postępowaniem, w sposób nie budzący wątpliwości, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej. Wyjaśnienie stanu faktycznego winno nastąpić poprzez zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym jako dowolne należy uznać ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, który jest jednak niekompletny, niejednoznaczny czy nie w pełni uznanym za dowód. Organ administracji prowadzący sprawę winien zebrać materiał dowodowy, który powinien być kompletny, jednoznaczny, mający znaczenie w sprawie i powinien zostać uznany za podstawę rozstrzygnięcia. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty z [...] września 2009 r. organ I instancji dla ustalenia, jakim obecnie działkom odpowiadają dawne parcele: pb [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...] posłużył się następującymi dokumentami geodezyjnymi: 1. opracowaniem geodezyjnym z 4 listopada 1999 r., sporządzonym przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Ż. Pracownia w O. 2. opinią geodezyjną z 17 lutego 2004 r. wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz kopią mapy katastralnej, sporządzoną przez biegłego sądowego P.Z. , 3. opinią sporządzoną 28 kwietnia 2005 r. przez biegłego sądowego J.A. , 4. opracowaniem geodezyjnym z 19 czerwca 2009 r., sporządzonym przez firmę "[...] s.c. P.M. , G.R. Organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy wskazanej dokumentacji geodezyjnej, zwracając szczególną uwagę na sposób naniesienia granic wywłaszczonych parcel pb [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...] pgr. [...] i pgr. [...] na aktualną mapę ewidencyjną. Porównując granice wywłaszczonych parcel, naniesione na szkice sytuacyjne załączone do wskazanych wyżej opracowań, Wojewoda powziął wątpliwości co do prawidłowości ich sporządzenia. Przebieg granic wywłaszczonych parcel jest bowiem różny na poszczególnych opracowaniach, co skutkuje odmiennym określeniem (w zależności od tego, które opracowanie weźmiemy pod uwagę) granic aktualnych działek, wchodzących w granice parcel wywłaszczonych. Tymczasem organ I instancji wskazał, iż w oparciu o wszystkie wymienione wyżej opracowania dokonał ustalenia, jakie działki obecnie znajdują się w granicach wywłaszczonych parcel: pb [...], pgr. [...], pgr. [...] pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...’]. Takie działanie Starosty O. jest w opinii Wojewody nieprawidłowe z uwagi na fakt, iż jak wyżej wspomniano treść map załączonych do poszczególnych opracowań jest ze sobą sprzeczna, co nie pozwala na dokonanie na ich podstawie jednoznacznych ustaleń w zakresie zarówno granic dawnych parcel jak i granic aktualnych działek ewidencyjnych. Starosta O. winien był dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle przepisów Rozdziału 4 "Dowody" Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonując analizy wszystkich zgromadzonych dokumentów oraz wskazując, którym dowodom dał wiarę, a którym tej wiary odmówił. Stanowisko organu w tej kwestii winno być następnie precyzyjnie uzasadnione, zwłaszcza, że jak wyżej wskazano zgromadzony materiał dowodowy zawiera dowody o sprzecznej treści. Powyższe rozważania mają zdaniem organu II instancji decydujące znaczenie w sytuacji częściowego zwrotu nieruchomości, tj. w sytuacji, gdy należy dążyć do ustalenia na gruncie w jakich granicach nastąpiło wywłaszczenie oraz w jakich granicach wywłaszczony grunt został (lub nie) wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Szczególną uwagę należy zwrócić na udokumentowanie i wyznaczenie w terenie granic wywłaszczenia. W większości przypadków wywłaszczenie nastąpiło w czasie dość odległym i dotyczy terenów o dużej intensywności zmian urbanistycznych, powodujących trwałe zatarcie granic widocznych w czasie wywłaszczenia. Ustalenie granic wywłaszczenia przy braku lub niekompletnej dokumentacji wywłaszczenia z dokładnością satysfakcjonującą strony postępowania jest rzeczą trudną lub wręcz, w niektórych sytuacjach, niemożliwą. Wykonanie nawet kilku map i szkiców z naniesieniem granic wywłaszczenia w oparciu o materiał wejściowy o nieznanej dokładności wykonania, jak i nie stanowiący zbioru dokumentów udostępnionego przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie daje podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny. Dodatkową trudnością przy ustalaniu granic wywłaszczenia jest brak możliwości stosowania trybu dotyczącego likwidacji sporu powstałego przy ustalaniu granic na podstawie "Prawa geodezyjnego i kartograficznego" Rozdział 6 Rozgraniczanie nieruchomości. Ponieważ zgodnie z zapisem art. 34 ust. 4 ww. przepisów nie stosuje się do sporów wynikłych przy wyznaczaniu granic nowo tworzonych nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem organu II instancji, jedynym sposobem, jak się wydaje, jest ustalenie granic wywłaszczenia, przy udziale geodety uprawnionego, w czasie "wizji terenowej" w oparciu o jednoznaczną dokumentację geodezyjną. Ponieważ wynikiem postępowania "o zwrot nieruchomości", zarówno w przypadku całkowitego jak i częściowego zwrotu, jest decyzja wydzielająca nieruchomość "w nowych granicach", stanowiąca podstawą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów jak i w księgach wieczystych, powstała dokumentacja geodezyjno-prawna musi spełniać wymogi zawarte w przepisach "Prawa geodezyjnego i kartograficznego". Ustawa określa rodzaje dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzania zmian, z których mogą wynikać zmiany danych ewidencyjnych, a w szczególności czynią to przepisy wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454). Przepisy ww. rozporządzenia w Rozdziale 3 regulują zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady zmiany danych ewidencyjnych. Przepis § 46 w ust. 2 cytowanego rozporządzenia określa rodzaje dokumentów, na podstawie których organ prowadzący ewidencję gruntów może dokonać aktualizacji operatu ewidencyjnego przez zmianę danych ewidencyjnych. W myśl przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, podstawę wprowadzenia zmian może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. We wskazanym rozporządzeniu w art. 37 i 38 opisany jest również sposób ustalania granic w razie braku dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. W takim przypadku dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje geodeta uprawniony w obecności zainteresowanych stron. Dopiero takie czynności geodezyjne, przeprowadzone w "terenie" z udziałem stron niniejszego postępowania oraz uprawnionego geodety pozwolą organowi I instancji na dokonanie prawidłowych, nie budzących wątpliwości żadnej ze stron, ustaleń w przedmiocie granic wywłaszczonych parcel pb [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...] oraz granic aktualnych działek ewidencyjnych. W efekcie umożliwi to precyzyjne wskazanie, czy działki nr 3, nr 6, nr 7 i nr 8 wchodzą w skład wywłaszczonej nieruchomości, bowiem z załączonych do akt sprawy opracowań geodezyjnych nie wynika to w sposób jednoznaczny. W świetle powyższych wskazówek organ I instancji w ponownym rozpoznaniu sprawy powinien pozyskać nową stosowną dokumentację geodezyjną, umożliwiającą w sposób prawidłowy i jednoznaczny określić przedmiot postępowania o zwrot nieruchomości. Oparcie się przez organ orzekający na pozyskanej dokumentacji i wypływających z niej ustaleniach winno z kolei znaleźć wyczerpujące omówienie i wyjaśnienie w treści uzasadnienia nowej decyzji Starosty O. W dalszej kolejności Wojewoda odniósł się do zarzutów sformułowanych przez Pana R.T. w treści skargi z złożonej 20 października 2009 r. w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącej "pisma z dnia 1. 10.2009 r [...] otrzymanego ze Starostwa O. , a podpisanego przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Panią W.N. (...) na nienależyte wykonywanie zadań przez Starostwo, a w szczególności przez jego pracownika Panią W.N. ". W pierwszej kolejności zauważył, iż zawarte we wskazanej skardze zarzuty dotyczą zastrzeżeń Pana R.T. co do prawidłowości i kompletności przeprowadzonego przez Starostę O. postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia granic wywłaszczonych parcel pb [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...] oraz granic aktualnych działek ewidencyjnych. Wnikliwa analiza oraz porównanie treści odwołania od decyzji Starosty O. z [...] września 2009 r. nr [...] oraz skargi Pana R.T. w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego "na nienależyte wykonywanie zadań przez Starostwo", pozwala na stwierdzenie, iż zarzuty zawarte w skardze są tożsame z zarzutami sformułowanymi we wskazanym odwołaniu. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, iż stanowisko Wojewody wraz z obszernym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, stanowiące odpowiedź na wskazane zarzuty, znalazło odzwierciedlenie w przedstawionym wyżej uzasadnieniu niniejszej decyzji. Natomiast zastrzeżenia strony skarżącej co do prawidłowości przeprowadzonych czynności geodezyjnych w dotychczasowych postępowaniach w sprawie, winny zostać wyjaśnione poprzez przeprowadzenie ponownych prac geodezyjnych z udziałem stron niniejszego postępowania oraz uprawnionego geodety na terenie stanowiącym dawne parcele pb [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...], położone w O. przy ulicy M. , dokonanych przez organ I instancji w ramach ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy. Podsumowując powyższe organ II instancji stwierdził, iż podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest m.in. poznanie sfery faktów będących przedmiotem tego postępowania i dokonanie ich prawidłowej oceny w świetle obowiązujących przepisów. Organ, podejmując rozstrzygnięcie winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów i winien je wskazać w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w sprawie o zwrot dawnych parcel pb [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...] pół. w O. przy ul. [...] organ I instancji dysponował, zdaniem organu odwoławczego, niekompletnym materiałem dowodowym, który nie został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco, co tym samym czyni zarzuty Pana R.T. , zawarte zarówno w odwołaniu jak i skardze co najmniej w części uzasadnionymi. Starosta O. winien więc zgromadzić całokształt materiału dowodowego oraz podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego i nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pomimo zatem prawidłowych ustaleń Starosty O. w kwestii odmowy zwrotu położonych w O. przy ul. [...] działek: nr 2 , nr 4 i nr 5 objętych użytkowaniem wieczystym oraz działki nr 1, zajętej pod drogę publiczną, Wojewoda zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty z [...] września 2009 r. nr [...] w całości z uwagi na fakt, iż na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można, w sposób nie budzący wątpliwości, ustalić stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, a zaskarżona decyzja musi w związku z powyższym, zostać oceniona jako przedwczesna. Skargę na powyższą decyzję Wojewody znak: [...] z dnia [...] grudnia 2009r. wnieśli W.G. i B.G. oraz M.Z. , W.Z. , A.T. i B.S. , wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący W.G. i B.G. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa w postaci: a) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ I instancji nie zebrał i nie rozpoznał całości materiału dowodowego w sprawie, co uzasadnia konieczność jej uchylenia w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w toku postępowania jest całkowicie wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, b) art. 12 k.p.a. poprzez bezzasadne przedłużanie postępowania w sytuacji, gdy dowody zebrane w sprawie pozwalają na zakończenie toczącego się postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w zakresie nieruchomości nr 5 i 7 wskazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, że właścicielami obu nieruchomości są osoby fizyczne wnoszące niniejszą skargę, a zatem ani Skarb Państwa, ani Gmina Miasto O. Obie nieruchomości w różnym czasie zostały wydzielone geodezyjnie w terenie przez osoby do tego uprawnione. Zostały oznakowane za pomocą widocznych i trwałych znaków granicznych. Na podstawie stosownych operatów, które geodeci wykonali w oparciu o przeprowadzone pomiary, obie nieruchomości zostały przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego. Na mocy odpowiednich decyzji i aktów notarialnych, prawo własności do obu nieruchomości zostało ujawnione w Księdze Wieczystej. Historia pochodzenia obu działek jest jawna, czytelna i prawdziwa. Opiera się na faktach, przywołanych w oficjalnych i obowiązujących dokumentach geodezyjnych oraz sądowych, od momentu wydzielenia obu nieruchomości w terenie i wprowadzenia do zasobów ewidencyjnych - łącznie z analizą źródłową ich pochodzenia, aż do chwili obecnej. Dokumentacja ta była również częścią toczącego się obecnie postępowania i była wnikliwie przez organ I instancji zbadana. Organ I instancji, oprócz dokumentów źródłowych w sprawie, zgromadził w toku postępowania szereg dodatkowych materiałów pomocniczych w postaci m.in. czterech opinii geodezyjnych. Powstawały one w różnym czasie i były wykonywane przez niezależnych geodetów. Z treści dwóch z nich, autorstwa biegłych geodetów sadowych: mgr inż. P.Z. oraz mgr inż. J.A. można wyczytać, że zostały wykonane na podstawie pomiarów w terenie, które następnie posłużyły biegłym do sporządzenia precyzyjnego opisu. Ponieważ wszystkie cztery opinie są elementami zebranego w sprawie materiału dowodowego, Starosta O. postąpił słusznie dokonując oceny wszystkich pozyskanych dokumentów, żadnego nie odrzucając. Gdyby to zrobił, naraził by się na zarzut selektywnego traktowania dowodów w sprawie. Natomiast istotne w sprawie jest, jakie Starosta wyciągnął wnioski po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału. Zdaniem skarżących, wyciągnął jedyne jakie mógł tzn. takie, które potwierdzają faktyczny stan prawny naszych nieruchomości, zapisany w Księgach Wieczystych prowadzonych w Sądzie Rejonowym w O. , oparty na jedynych wiarygodnych dokumentach geodezyjnych, pochodzących z Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego w O. Twierdzenie organu odwoławczego, że zgromadzony przez Starostę O. materiał dowodowy nie jest kompletny i jednoznaczny, służy za pretekst do przewlekania sprawy toczącej się od 11 lat. Ponadto Wojewoda stwierdzając że powziął wątpliwości, co do sposobu ustalenia granic działek m.in. nr 7 i prawidłowości sporządzenia opracowań geodezyjnych, z których korzystał przy wydawaniu swojej decyzji organ I instancji, podważa ważność wszystkich dotychczasowych dokumentów geodezyjnych, na bazie których nadane zostało prawo własności do ich nieruchomości. Ich zdaniem organ odwoławczy sugeruje zrealizowanie całkowicie nierealnych rozwiązań. Odwleka zakończenie sprawy toczącej się od 11 lat zapominając, że po drugiej stronie stoją również ludzie, którzy w dobrej wierze, przy zachowaniu wszelakiej staranności i zgodnie z prawem nabyli swoje nieruchomości i są ich właścicielami od ponad 20 lat. Działanie Wojewody zmierza do tego, aby nie tyle oceniać fakty, lecz zadowolić Pana R.T. w Jego żądaniach. W ich ocenie zalecenia i propozycje zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego są próbą ponownego przerzucenia problemu na Starostę O. i odłożenia sprawy na czas bliżej nieokreślony. Uważają, że decyzja Wojewody jest niewłaściwa, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał jest kompletny i można z niego wyciągnąć jednoznaczne wnioski, co do naszych nieruchomości nr 5 i nr 7 . Postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości i wydaniu rozstrzygnięcia zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym w rzeczywistości (zasada prawdy materialnej). Niemniej jednak i ta zasada w postępowaniu administracyjnym doznaje ograniczenia wynikającego z zasady ekonomiki procesowej wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. II OSK 329/08 "Ciężar dowodu nie polega na tym, że organ administracyjny ma zrekonstruować przebieg wydarzeń z "fotograficzną" dokładnością. Ekonomia procesowa (art. 12 k.p.a.) modyfikuje zasadę prawdy materialnej (artykuły 7 i 77 k.p.a.), zezwalając organowi administracyjnemu na wyjaśnienie tylko tych faktów, które są konieczne dla wydania decyzji". Zdaniem skarżących kwestie wątpliwe w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały już wystarczająco wyjaśnione, zaś wszelkie dodatkowe dowody - w tym i takie, które "zaproponował" Wojewoda -niczego nowego do sprawy nie wniosą, a będą tylko służyć dalszemu przewlekaniu postępowania. Oczywistym jest, iż w niniejszej sprawie stanowiska wnioskodawcy oraz pozostałych stron są sporne, gdyż dotyczą kwestii prawidłowego oznaczenia nieruchomości podlegających bądź nie zwrotowi. Organ administracji musi rozważyć na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego o interesach stron postępowania, ale nie może w nieskończoność gromadzić materiału dowodowego tylko po to, żeby dodatkowo potwierdzić coś, co już zostało udowodnione. A ku temu zmierza postępowanie wnioskodawcy i argumentacja Wojewody . Skarżący M.Z. , W.Z. , A.T. i B.S. nie sprecyzowali w swojej skardze szczegółowo zarzutów prawnych, podnosząc że ich zdaniem materiał dowodowy i ustalenia Starosty O. są prawidłowe, a wydana przez niego decyzja słuszna. W uzasadnieniu przedstawili argumentację zbliżoną do przedstawionej w skardze W.G. i B.G. podkreślając, że przedłużające się wskutek bezzasadnych działań i skarg R.T. - które opisali - postępowanie, uniemożliwia m.in. skarżącym podejmowanie decyzji co do nieruchomości, których są właścicielami. W odpowiedzi na skargi Wojewoda i wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik R.T. również wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w złożonych do akt sprawy pismach procesowych. Na podstawie art. 111 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 roku, Sąd połączył sprawę ze skarg M.Z. , W.Z. , A.T. i B.S. ze sprawą ze skarg W.G. i B.G. (sygn. II SA/Kr 325/10) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że zarzuty skarg skupiają się przede wszystkim na kwestii długości toczącego się postępowania administracyjnego, w toku którego – zdaniem skarżących - cały istotny dla sprawy stan faktyczny został wystarczająco ustalony. Zaznaczyć również należy, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, a zatem skuteczne jej zaskarżenie może mieć miejsce w przypadku naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowym wypadku takiego zarzutu organowi II instancji postawić nie można. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ten przedstawił obszerną i kompletną argumentację, z której jednoznacznie wynika, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie wielu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia w znacznej części postępowania dowodowego, a także błędnie ocenił zebrane w sprawie dowody. W konsekwencji nie ustalił jednoznacznie przedmiotu postępowania, co było konieczne do wydania zgodnej z prawem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, o które wystąpili J. i R. T. Ponieważ poglądy organu II instancji praktycznie w całości zasługują na całkowitą aprobatę, a jednocześnie są wyczerpujące, nie ma konieczności ich powtarzania, szczególnie, że w części historycznej niniejszego uzasadnienia, zostały one w całości przytoczone. Zaznaczyć jedynie należy, że w końcowej części rozważań, w zwrocie:" Pomimo zatem prawidłowych ustaleń Starosty O. w kwestii odmowy zwrotu..." znajduje się nieścisłość albowiem jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalenia organu I instancji nie były prawidłowe, natomiast jako prawidłowe – co również podziela tut. Sąd - zostały ocenione przez organ II instancji rozważania prawne, co do wykładni art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającym warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się ponadto do zarzutów skarg, dodać natomiast należy, że o ile w skargach trafnie podnosi się, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, to jednak fakt przedłużającego się postępowania administracyjnego nie może prowadzić do pochopnego wydawania naruszających prawo decyzji administracyjnych. Ponieważ decyzja organu I instancji została wydana bez uprzedniego ustalenia w sposób prawidłowy i wyczerpujący koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego, słusznie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Co się natomiast tyczy poglądów prawnych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. II OSK 329/08 i 17 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1630/07, na które powołali się skarżący W.G. i B.G. , to tutejszy Sąd je w pełni podziela. Podkreślić jednak należy, że w obu wyrokach wyrażony został pogląd, że na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie, co do których istnieją wątpliwości. Ponieważ takich właśnie okoliczności faktycznych organ I instancji nie ustalił, organ II instancji słusznie decyzję tego organu uchylił, jednocześnie wskazując jakie dalsze czynności postępowania wyjaśniającego mają być przeprowadzone. Wobec powyższego, uznając skargi za nieuzasadnione, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.