II SA/Kr 33/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na postanowienie nr 954/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2024 roku w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przedmiotem skargi J. G. jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2024 roku, znak: WSE.7722.70.2024.NWOJ utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego Spółdzielni Mieszkaniowej "U. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14.02.2024 r., nr 10/2024. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki – dalej też jako "PINB" prowadzi egzekucję decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 522/2022 z dnia 16.12.2022 r. znak: WOB.7721.347.2022.AJAN. Decyzją tą nakazano "Spółdzielni Mieszkaniowej "U. ", ul. M. D. [...] jako zarządcy budynku przy ul[...] w K. na działce nr [...] obr. S. , usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. S-23 Ś. przy ul. [...] w K., w zakresie mieszkania nr [...], poprzez wykonanie robót budowlanych, eliminujących mogący wystąpić stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi bądź bezpieczeństwa mienia. Ww. roboty budowlane, określone zostały przez inż. S. M., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz będącego rzeczoznawcą budowlanym w ww. specjalności wpisanym do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...], w przedłożonym w organie, w dniu 02.12.2021 r. dokumencie pn.: "Ekspertyza techniczna w przedmiocie ustalenia przyczyn pojawiania się wykwitów pleśni i zawilgocenia na ścianach wewnętrznych i suficie wydzielających lokal mieszkalny nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w K.". Egzekucja administracyjna ww. obowiązków została wszczęta na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14.02.2024 r., nr 10/2024, doręczonego zobowiązanemu 20.02.2024 r. W dniu 14.05.2024 r. przeprowadzono czynności kontrolne w terenie, które pozwoliły ustalić, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Dlatego też organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 09.07.2024 r., znak: RPE.520.42.2023.ASA nałożył na zobowiązanego pierwszy ze środków egzekucyjnych jakim jest grzywna w celu przymuszenia. J. G. złożyła skargę na przewlekłość niniejszego postepowania egzekucyjnego – skarga z dnia 21.05.2024 przekazana na dziennik podawczy do PINB przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej też jako "MWINB" oraz skarga z dnia 05.07.2024 r. Skarżąca posiada interes prawny i faktyczny do wniesienia takiego środka zaskarżenia, bowiem była stroną postępowania administracyjnego w którym zapadła decyzja, której obowiązki są egzekwowane. Z pism złożonych przez skarżącą również wynika interes faktyczny do złożenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Po rozpoznaniu skargi PINB postanowieniem z dnia 11 lipca 2024 roku, znak: RPE.520.42.2023.ASA oddalił skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14.02.2024 r., nr 10/2024. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki prowadzi egzekucję decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 522/2022 z dnia 16.12.2022 r. znak: WOB.7721.347.2022.AJAN w terminach określonych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego wezwano zobowiązanego do złożenia wyjaśnień w sprawie wykonania nałożonego obowiązku. W odpowiedzi uzyskano informacje, że właściciel mieszkania nie udostępnia lokalu, dlatego zobowiązany prowadzi działania zmierzające do uzyskania zgody, która umożliwi wejście do lokalu i wykonanie obowiązku. Kontrola przeprowadzona w dniu 14.05.2024 r. wykazała, że zobowiązany nie wykonał egzekwowanego obowiązku, co skutkowało wydaniem w dniu 09.07.2024 r., postanowienia znak: RPE.520.42.2023.ASA o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w wysokości 30.000 złotych w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenia do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 954/2024 z dnia 29 października 2024 roku, znak: WSE.7722.70.2024.NWOJ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki. W uzasadnieniu wskazał, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca nie zawarł legalnej definicji przewlekłości, dlatego celem określenia tego pojęcia należy posiłkować się orzecznictwem sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny. W doktrynie podnosi się, iż "Stan "przewlekłości postępowania" może każdorazowo wystąpić jedynie w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a więc w przypadku jego rzeczywistej bezczynności (...), a przedmiotem zaskarżenia na podstawie tego przepisu będzie bezczynność rozumiana jako brak konkretnego działania organu egzekucyjnego" (Miłosz Michał "Konstrukcja i rozpoznawanie środków zaskarżenia bezczynności w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" ST.2007.7-8.130, Lex 61367/5). Dalej organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...], przy ul. [...] w K., w zakresie mieszkania nr [...], wskazanych w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. S. M., a określonych powyższą decyzją PINB, zreformowaną w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku decyzją MWINB nr 522/2022 z dnia 16 grudnia 2022 r. znak: WOB.7721.347.2022. AJ AN, zostało wszczęte poprzez wystawienie tytułu wykonawczego z dnia 14 lutego 2024 r. W dniu 14 maja 2024 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili czynności kontrolne w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w K.. Podczas kontroli pracownicy PINB ustalili, że "P. J. G. nie udostępniła podmiotom spółdzielni mieszkania nr [...] celem wykonania nakazanych decyzją PINB oraz WINB robót budowlanych. Kontrola w mieszkaniu w dniu dzisiejszym potwierdza, iż roboty budowlane z decyzji PINB oraz WINB nie zostały wykonane. W związku z powyższym stwierdza się, iż decyzja WINB nr 552/2022 z dnia 16.12.2022 r., znak: WOB. 7721.347.2022.AJAN nie została wykonana". Z w/w protokołu kontroli wynika, że przy czynnościach kontrolnych uczestniczyła skarżąca - P. J. G., której podpis widnieje w miejscu oznaczonym (cyt.) "Na tym protokół zakończono i po odczytaniu podpisano: podpisy osób uczestniczących". Następnie PINB zastosował wobec Spółdzielni Mieszkaniowej "U. " środek egzekucyjny, tj. grzywnę w celu przymuszenia, orzeczoną postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r. Zaznaczyć przy tym należy, iż zobowiązana Spółdzielnia Mieszkaniowa ’’U. " korzystała z przysługujących jej w toku postępowania egzekucyjnego środków zaskarżenia. Zobowiązana wniosła zarówno zażalenie na postanowienie PINB z dnia 9 lipca 2024 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 30 czerwca 2022 r. znak: ROIK I.5162.9.2022.PNI zreformowanej w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku decyzją MWINB nr 522/2022 z dnia 16 grudnia 2022 r. znak: WOB.7721.347.2022. AJ AN, (przekazane do MWINB za pismem z dnia 23 września 2024 r.), jak i zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe, MWINB stwierdził, że czynności podejmowane przez PINB w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie są podejmowane w sposób przewlekły. Zatem PINB słusznie oddalił skargę, postanowieniem z dnia 11 lipca 2024 r. znak: RPE.520.42.2023.ASA, na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Spółdzielni Mieszkaniowej "U. " w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do uwag zażalenia P. J. G. z dnia 21 lipca 2024 r" organ odwoławczy wyjaśnia, że przepisy kpa, co do zasady mogą być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 18 upea, jednak odbywa się to wyłącznie na zasadzie odpowiedniości. Odpowiednie stosowanie tych przepisów (tzw. zasada pomocniczego stosowania tych przepisów) w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy kpa mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać upea (w zakresie nieobjętym jej regulacjami), a nie modyfikować w/w ustawę (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/G1 565/16). W praktyce oznacza to, że pewne przepisy ogólnej procedury administracyjnej znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w całości, inne przepisy tylko w części, niektóre zaś przepisy tej procedury nie są stosowane w ogóle, ponieważ kompleksowa regulacja danego zagadnienia została zawarta w upeą względnie specyfika postępowania egzekucyjnego wyklucza ich zastosowanie. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego (jako całości), nie jest, z uwagi na jego specyfikę, poddane wszystkim wymogom procedury administracyjnej regulowanej przepisami kpa, w tym przede wszystkim wymogom co do określonych w tej procedurze terminów załatwienia sprawy rozumianej jako sprawa "doprowadzenia do wykonania egzekwowanego obowiązku". Mówiąc innymi słowy ustawodawca nie przewidział konkretnego terminu, w jakim organ egzekucyjny ma doprowadzić, stosując przymus państwowy, do wykonania egzekwowanego obowiązku. Wynika to z faktu, iż postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem wieloetapowym. W jego ramach przewidziane jest wszczęcie egzekucji, stosowanie w ramach tej egzekucji, w razie konieczności, środków egzekucyjnych (w egzekucji obowiązków orzekanych na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane, stosowane mogą być dwa środki egzekucyjne, tj. grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze), rozpatrywanie składanego przez zobowiązanego środka zaskarżenia w postaci zarzutów przeciwko wszczętej egzekucji, zażaleń do organu odwoławczego oraz skarg do sądu administracyjnego, a także prawo składania przez zobowiązanego wniosków dotyczących biegu postępowania egzekucyjnego (o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, o umorzenie postępowania egzekucyjnego). To czy zaistnieje konieczność procedowania wszystkich z w/w etapów, czy też tylko ich części zależy w głównej mierze od postawy zobowiązanego względem egzekwowanego obowiązku, co może wydłużyć postępowanie egzekucyjne, ale nie czyni go przewlekłym. Zaznaczyć także należy, że w ramach skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego bada się wyłącznie przebieg postępowania egzekucyjnego, nie zaś okres pomiędzy wydaniem egzekwowanej decyzji a wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić należy, iż ani PINB w ramach zainicjowanego w/w skargą postępowania skargowego, ani MW1NB w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego, rozpatrując sprawę tej skargi ponownie (w II instancji), nie są uprawnione do oceny braku działań PINB w okresie poprzedzającym wszczęcie prowadzonego aktualnie przez PINB postępowania egzekucyjnego, tj. przed wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia 14 lutego 2024 r. Kwestia ta nie dotyczy bowiem przewlekłości prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego, a raczej bezczynności wierzyciela w doprowadzeniu do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji PINB z dnia 30 czerwca 2022 r. znak: ROIK 1.5162.9.2022.PNI, zreformowanej w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku decyzją MWINB nr 522/2022 z dnia 16 grudnia 2022 r. znak: WOB.7721.347.2022.AJAN, która zwalczana być mogła skargą na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1a upea). Odwołując się do treści zażalenia i stwierdzenia skarżącej, że " Wniosek który złożyłam iż jestem stroną w tej sprawie i powinnam być informowana jakie kroki podjął w mojej sprawie PINB Powiat - Grodzki, WMINB w Krakowie oraz Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nigdy takich informacji nie otrzymałam", Organ wskazał, że J. G. była stroną, ale w postępowaniu administracyjnym, które zostało zakończone wydaniem decyzji MWINB nr 522/2022 z dnia 16 grudnia 2022 r. znak: WOB.7721.347.2022. AJ AN. Obecnie, w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wyegzekwowania obowiązku, wynikającego z w/w decyzji zobowiązanym, a więc stroną postępowania egzekucyjnego, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "U. W postępowaniu egzekucyjnym należy odrzucić dopuszczalność stosowania art. 28 kpa, zawierającego pojęcie strony postępowania administracyjnego. Ustawa egzekucyjna nie kształtuje sytuacji procesowej uczestników postępowania w jednolity sposób. Inny jest zakres uprawnień i obowiązków zobowiązanego, a inny wierzyciela. Również obowiązki i uprawnienia osób trzecich zostały uzależnione od konkretnej sytuacji - przysługuje im nie ogólna, ale szczególna możliwość podejmowania działań w celu ochrony swego interesu prawnego, np. poprzez wniesienie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Należy zatem przyjąć, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera wyczerpującą regulację dotyczącą uczestników postępowania, wprowadzającą własne konstrukcje dla określenia podmiotów postępowania (zob. K. Jandy-Jendrośka, System..., s. 280 i powołana w przypisie wypowiedź R. Malinowskiego zamieszczona w recenzji książki Z. Leońskiego, RPEiS 1970/2, s. 303). Regulacja ta nie nawiązuje do pojęcia strony postępowania przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego i nie pozwala na udział w postępowaniu egzekucyjnym tych podmiotów, które powołują się na posiadanie interesu związanego z prowadzoną egzekucją, ale których udziału w postępowaniu tym nie przewidział ustawodawca. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się zatem stronie uprawnionej do wszczęcia postępowania administracyjnego uznania legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 6.01.1998 r" IV SA 1318/97, LEX nr 43147 oraz wyrok NSA z 14.07.1998 r., IV SA 1521/96, LEX nr 43222 i wyrok NSA z 14.07.1998 r., IV SA 1498/96, LEX nr 43829) (zob. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 18). Uwzględniając powyższe Organ stwierdził, że zażalenie P. J. G. z dnia 21 lipcą 2024 roku na postanowienie z dnia 11 lipca 2024 r. znak: RPE.520.42.2023.ASA, którym PINB oddalił skargę J. G. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 30 czerwca 2022 r. znak: ROIK 1.5162.9.2022.PNI, zreformowanej w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku decyzją MWINB nr 522/2022 z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: WOB.7721.347.2022.AJAN, nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. G., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane niezgodne z przepisami dotyczącymi egzekucji administracyjnej. Nie była ona informowana o podjętych działaniach egzekucyjnych w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej U. , a zaskarżone postanowienie jest stronnicze a jego treść jest niezgodna ze stanem faktycznym. Podkreśliła, że inspekcje budowlane lekceważą powagę sprawy, albowiem bagatelizują okoliczność, że znajdujące się w jej mieszkaniu zarodniki grzyba - pleśni zagrażają zdrowiu a nawet życiu zwłaszcza przez przebywanie z nimi przez wiele lat. Wskazuje także, że posiada stosowną zaświadczenia lekarskie, które potwierdzają szkodliwy wpływ grzyba na jej zdrowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Sprawa została rozpoznana, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w wyżej opisanych ramach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2024 roku, znak: WSE.7722.70.2024.NWOJ utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego Spółdzielni Mieszkaniowej "U. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14.02.2024 r., nr 10/2024. Podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a.". W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 § 1 u.p.e.a. zasadą obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji, na wierzycielu ciąży prawny obowiązek (a nie tylko powinność) doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz prowadzenia egzekucji. Z kolei art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powołanego przepisu wynika zasada celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Środki egzekucyjne zostały zdefiniowane w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. poprzez ich wyliczenie. Do środków egzekucyjnych w przypadku obowiązków niepieniężnych (z egzekucją takiego obowiązku w niniejszej sprawie mamy do czynienia) należy m.in. grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Zgodnie z przepisami u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest wierzyciel, którym jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji (art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie organem tym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, który jest jednocześnie, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązku określonego w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 522/2022 z dnia 16.12.2022 r. znak: WOB.7721.347.2022.AJAN. Przedmiotem sprawy jest ocena czy organ egzekucyjny t.j. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki – dalej też jako "PINB", będący jednocześnie wierzycielem, zmierzając do wykonania tytułu wykonawczego dotyczącego obowiązku niepieniężnego wynikającego z decyzji z dnia 16 grudnia 2022 r. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Ocenie podlega zatem sposób oraz dynamika prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku. Zgodnie z art. 54a § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze przytoczoną powyżej treść art. 54a § 1 u.p.e.a., nie budzi wątpliwości, że Skarżąca ma interes faktyczny we wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania. Przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest więc sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany. Organ egzekucyjny, rozpatrując skargę na przewlekłość, powinien zatem ustalić przede wszystkim, czy czynności były podejmowane w terminie, bez zbędnej zwłoki, czy wystąpiły okresy, w którym nie podejmowano żadnych działań. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie wprowadził w przepisach u.p.e.a. legalnej definicji przewlekłości postępowania egzekucyjnego w związku z tym uzasadnionym jest posłużenie się definicją "przewlekłości postępowania" zawartą w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.". Zasadniczo przyjąć należy, że przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu. Przyjmuje się również, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, nie mógł być wyegzekwowany. Skarżący, wnosząc skargę na przewlekłość, może zatem zarzucać organowi egzekucyjnemu, że bezpodstawnie odstąpił od dokonania określonych czynności albo że bezpodstawnie dokonał określonych czynności, które były zbędne i których dokonanie odwlekło w czasie moment przymusowego wykonania obowiązku. Skarżący może również kwestionować prawidłowość poszczególnych czynności egzekucyjnych, twierdząc, że sposób ich dokonania doprowadził do przewlekłości postępowania. Sens skargi z art. 54a u.p.e.a. sprowadza się do badania przez właściwe organy terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ egzekucyjny w celu przeprowadzenia, ale przede wszystkim zakończenia postępowania egzekucyjnego. W razie uruchomienia skargi z art. 54a u.p.e.a., kontroli podlegać może prawidłowość, terminowość i efektywność wszelkich czynności – w tym procesowych, jak i faktycznych – w kontekście doprowadzenia do skutecznego wyegzekwowania obowiązku (por. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 54(a)). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za przewlekłe należy uznać postępowanie, w którym choć podejmowane były czynności, to jednak zostały rozciągnięte w czasie przez organ egzekucyjny ponad miarę i w efekcie nie zmierzały do wyegzekwowania należności wierzyciela zainteresowanego jak najszybszym zakończeniem egzekucji w sposób skuteczny (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2872/16). Sąd na gruncie niniejszej sprawy podziela pogląd, że stan przewlekłości postępowania może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 322-323; R. Hauser, Z. Leoński, J. Olszanowski (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 273-274; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, red. D. Kijowski, Warszawa 2015, s. 517-518; wyrok WSA w Warszawie z 16.03.2021 r., VII SA/Wa 2076/20). Zaznaczyć tez trzeba, że prowadzenie postępowania przez organ administracji, w tym również organ egzekucyjny, należy oceniać całościowo, tzn. biorąc pod uwagę cały okres od wszczęcia postępowania do jego zakończenia lub złożenia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość. Jeśli zatem w końcowym (ostatnim) okresie postępowania organ wykazał się znaczącą aktywnością i skutecznością, to takie fakty nie zacierają wcześniejszej przewlekłości, ani nie czynią zarzutów przewlekłości bezprzedmiotowymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wyraźnie podkreśla się, że nawet załatwienia sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego od oceny, czy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości (por. np.: uzasadnienie do wyroku NSA z 10 lipca 2018 r., sygn. II OSK 737/18). Stosując klasyczną zasadę rozumowania a fortiori: "Jeśli wolno więcej to wolno i mniej", możemy stwierdzić, że jeśli dopuszczalne jest badanie ewentualnej przewlekłości postępowania po jego zakończeniu, to tym bardziej należy uznać dopuszczalność takiego badania w toku postępowania, bez względu na to, jak długo ono trwa. Zgodnie natomiast z art. 26 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 14 lutego 2024 r., bowiem w tym dniu wystawiony został tytuł wykonawczy nr 10/2024. Czynności kontrolne dotyczące sprawdzenia wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej też jako "MWINB") nr 522/2022 z dnia 16.12.2022 r. znak: WOB.7721.347.2022.AJAN zostały przeprowadzone w dniu 14 maja 2024 roku. Była to trzecia kontrola dla celów postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy kolejną czynnością było stosownie do art. 119 i n. u.p.e.a. wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny na Spółdzielnię Mieszkaniową "U. w wysokości 30 000 zł, w którym wskazano termin realizacji obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego tj. do dnia 30 września 2024 r. i do tego też dnia miała być uiszczona grzywna (k. 13 a.a.). Na powyższe postanowienie Spółdzielnia złożyła zażalenie a postępowanie (według stanu na dzień 29 października 2024 roku) nie zostało zakończone. Organ nie wskazał również czy i jakie czynności zostały podjęte w toku postępowania egzekucyjnego przez kolejne 10 miesięcy. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, zasadne jest stanowisko Skarżącej, która wskazuje, że organ nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności. Organ w ramach prowadzonej egzekucji podejmuje czynności ze znacznym, nieuzasadnionym opóźnieniem, przy przerwy między poszczególnymi czynnościami sięgają nawet kilku miesięcy. Akta sprawy prowadzą do wniosku, że działania organu egzekucyjnego mają charakter w zasadzie incydentalny i są realizowany z dużą opieszałością. Zastosowana natomiast przez organ forma nacisku i jej dotkliwość (wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia) nie skłoniła zobowiązanej do określonego zachowania się w jak najszybszym czasie, wręcz w sposób oczywisty zmierza do przedłużenia prowadzonego postępowania. Na marginesie warto zaznaczyć, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Tym samym zdaniem Sądu uznać należy, że organy nie zrealizowały wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku. Jednocześnie Sąd zauważa, że w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego dokonuje oceny zastosowanych środków egzekucyjnych z punktu widzenia art. 54a u.p.e.a., a więc skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Warto też zaznaczyć, że organy w wydanych postanowieniach (względnie w odpowiedzi na skargę) nie wyjaśniły, z jakiego powodu w sprawie nie mógłby zostać zastosowany dalszy środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. MWINB wskazał, że w toku jest postępowanie zażaleniowe jednakże można przypuszczać, że nie trwało ono 10 miesięcy. Jednocześnie organy odnosząc się do treści skargi operują na ogólnikach i ograniczają się do stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do przewlekłości. Takie ogólnikowe a przez to nieprecyzyjne stanowisko organów, nie spełnia wymogu dogłębnego rozpatrzenia okoliczności sprawy i narusza przepisy procesowe tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższym obowiązkom organy nie uczyniły zadość. Ponownie rozpoznając sprawę PINB winien uwzględnić ocenę Sądu sformułowaną w niniejszym wyroku w celu rozpatrzenia kontrolowanej sprawy w sposób prawidłowy. Organ w szczególności wskaże wszystkie czynności jakie zostały podjęte przez organ w toku postępowania i uwzględni czas trwania tego postępowania oraz istniejące przerwy pomiędzy kolejnymi dokonanymi czynnościami. Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy należało uznać, że organy prowadziły postępowanie egzekucyjne przewlekle, a skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też wydane w sprawie postanowienia wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie art. 54a w zw. z art. 54 § 4 pkt 1, art. 7 § 2 u.p.e.a. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd swoim rozstrzygnięciem nie objął kwestii, czy przewlekłość miała charakter rażący. Charakter rozpatrywanej sprawy administracyjnej jest bowiem odmienny od sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest przewlekłość, jakiej dopuszcza się organ prowadzący postępowanie, w odniesieniu do której sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.