II SA/Kr 335/25

Kraków, dnia 16 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2025 roku, znak: SKO.ZP/415/113/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. M. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2025 r. znak SKO.ZP/415/113/2024 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty M. z dnia 29 grudnia 2023 r. znak: GM.6123.5.Mi.149.2023 odmawiające uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...], w części posiadającej klaso-użytek S-R IVa, w miejscowości M., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, projektowanego przyłącza wody ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków – w granicach oznaczonych w załączniku graficznym do projektu decyzji nr [...] oraz o odstąpieniu od uzgodnienia w/w projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działce nr [...] w miejscowości M., gmina R., posiadającej klaso-użytek N. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Za pismem z dnia 8 listopada 2024 roku Wójt Gminy R. przedłożył projekt decyzji o warunkach zabudowy celem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych na terenie działki nr [...] w miejscowości M., gmina R.. Starosta M. postanowieniem z dnia 29 grudnia 2023 roku, znak: GM.6123.5.Mi.149.2023 odmówił uzgodnienia pozytywnego - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Wójta Gminy R. nr 74/23 o ustaleniu, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla części działki nr [...], w części posiadającej klaso-użytek S-R IVa, w miejscowości M., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, przyłącza wody projektowanego ze studni, bezodpływowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wnioskowana działka posiada klaso-użytki: S-R IVa i N pochodzenia mineralnego, z których klaso-użytek S-R IVa nie jest gruntem szczególnie chronionym w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż na działce [...] w miejscowości M. nie znajdują się urządzenia melioracji wodnych, natomiast część posiadająca klaso-użytek N nie podlega przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie jest użytkiem leśnym. Jednocześnie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działka [...] położona była w miejscowości M. i znajdowała w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działka nr [...] położona jest w obszarze "RS" - obszary rolne i sadownicze - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa. Niemniej na tym terenie występuje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że inwestycja objęta wnioskiem projektowana jest na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytki S-R IVa i N, z których klaso-użytek S-R IVa wprawdzie nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jest gruntem rolnym i nigdy nie był ujęty do terenów budowlanych, na co wskazuje brak umieszczonych na przedmiotowej działce urządzeń melioracji wodnych. Ponadto Starosta M. zaznaczył, że z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. wynika, że przedmiotowy teren położony jest w obszarze "RS" - obszary rolne i sadownicze - kompleksy terenów najkorzystniejszych dla rolnictwa. Organ I instancji nadmienił, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast, polityka przestrzenna na obszarach "RS" polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej, a na terenie tym jest dopuszczenie jedynie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych. Ponadto Starosta M. podniósł, że zarówno z załączonego załącznika graficznego do projektu omawianej decyzji, jak również z danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M. wynika, że działka ta stanowi użytki rolne i biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu, sposób zagospodarowania działek sąsiednich, analizę zwartej powierzchni obszaru, czy zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego wnioskowanej działki, jak i działek sąsiednich, należało jego zdaniem dojść do wniosku, że na sąsiedniej działce istnieje również zabudowa zagrodowa (rolnicza), a tym samym budowa budynku mieszkalnego pozbawiłaby rolniczego charakteru terenu, w tym także sadów. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że planowana inwestycja na części działki nr [...], w części posiadającej klaso-użytek S-R IVa w miejscowości M., gmina R. stoi w sprzeczności z wolą Rady Gminy R. , dotyczącą kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przedstawioną w obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący, podnosząc, że powoływanie się przez Starostę M. na nieobowiązujące przepisy prawa jest w jego przekonaniu niezrozumiałe i tendencyjne, mające z góry uzasadnić przyjętą tezę opartą wyłącznie na możliwości zablokowania decyzji. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie wziął pod uwagę treści art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który mówi o zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych. Ponadto skarżący podniósł, że jego celem jest niedopuszczenie do dalszej degradacji terenu, ale w miarę możliwości odtworzenie sadu, na którym znajdują się stare odmiany jabłoni, grusz i śliw. W jego opinii, prowadzenie rolniczej działalności gospodarczej na przedmiotowej działce jest niemożliwe i nieuzasadnione ekonomiczne. Obecnie produkcja owoców wymagałaby zastosowania zupełnie odmiennych warunków i metod. Mając jednak możliwość wybudowania domu mieszkalnego i zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, skarżący mógłby kontynuować rewitalizację zdegradowanego sadu i przywrócić mu walory estetyczne, krajobrazowe i kulturowe związane z dawnymi gatunkami drzew owocowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 3 stycznia 2025 r. znak SKO.ZP/415/113/2024 utrzymało w mocy postanowienie Starosty M. z dnia 29 grudnia 2023 r. Kolegium wskazało, że kontrola sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności, czy odpowiada na pytanie, czy ze względu na rolniczy, czy leśny sposób wykorzystania określonej nieruchomości, będzie możliwa realizacja przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w projekcie decyzji. W przedmiotowej sprawie stanowisko Starosty M. o niewątpliwe zostało wyrażone w prawidłowej formie i stwierdza, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego, nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren planowanej inwestycji, czyli działka [...], jedn. ewid. R. stanowi w większości grunt klasy S- R IVa i N o powierzchniach: 0,3004 ha i 0,0006 ha. W rezultacie, przedmiotowy grunt zakwalifikowany został jako grunt rolny, a co za tym idzie zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym wsi M., jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Ponadto, Kolegium podzieliło stanowisko Starosty M. e według Studium, polityka przestrzenna na obszarach RS polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym udziałem gospodarki sadowniczej. Dlatego, na przedmiotowym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej, w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych, a nie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże - w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego. To, że znaczna część działki mającej być terenem inwestycji sklasyfikowana jako użytek rolny nie jest gruntem szczególnie chronionym - w świetle treści uzasadnienia i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - oznacza, iż nie jest to grunt stanowiący użytek rolny klasy R I-III podlegający szczególnej ochronie (patrz art. 7 ust. 2 pkt l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz że na gruncie tym nie ma urządzeń melioracji wodnych, co stwarza dodatkowe ograniczenia w zmianie zagospodarowania gruntów. Powyższe nie stoi jednakże w sprzeczności z uznaniem, że ten zwarty kompleks gruntów rolnych, w którym znajduje się działka inwestycyjna, z uwagi na ich klaso-użytki jest najkorzystniejszy dla rolnictwa na obszarze gminy R.. Przeznaczenie przedmiotowej działki na cele rolne w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego gminy R., jak i w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy R. świadczy, iż Gminie R. zależy na rolniczym wykorzystywaniu gruntów, które zostały sklasyfikowane jako użytki rolne, dlatego grunty te powinny być objęte ochroną przed ich wykorzystaniem w innym celu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. M., podnosząc zarzuty: 1) naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP polegającej na powoływaniu się na dokument nie będący obowiązującym prawem – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. oraz na dokument już nie obowiązujący- Plan Zagospodarowania Przestrzennego gminy R., a także na uchylony dnia 24 września 2023 roku przepis art. 65 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zmianie niektórych ustaw 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającego na niewyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a słusznym interesem prywatnym; b) art. 92 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] leżała w obszarze "R"'- tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych a obecnie leży w obszarze: RS"- obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa, mimo, iż w ewidencji gruntów działka ta ma oznaczenie S-RIVa i N czyli sad o klaso-użytku nie będącego gruntem szczególnie chronionym oraz nieużytki; c) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jej niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, mimo, iż w przedmiotowej sprawie działka ewidencyjna nr [...], zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów jest gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niezbadanie sposobu użytkowania przez poprzedniego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. Zamiejscowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w D., z której to nieruchomości została wyodrębniona działka ewidencyjna nr [...], b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niewzięcie pod uwagę charakteru oraz sposobu użytkowania działek sąsiednich, a także faktu, iż działka ewidencyjna nr [...] przylega do drogi powiatowej nr [...] na odcinku oznakowanym jako obszar zabudowany, a tym samym nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, c) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę faktu dokonanego podziału działki ewidencyjnej, z której powstała działka nr [...], a tym samym wielkości powierzchni nowopowstałych działek, która to wielkość nie pozwala w sposób uzasadniony twierdzić, iż będą one w sposób racjonalny wykorzystywane na cele rolnicze, a raczej na cele budowlane, zwłaszcza, gdy jedna z wydzielonych działek nr [...] jest drogą dojazdową do tych powstałych z podziału nieruchomości. d) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, iż przedmiotowa nieruchomość jest nie tylko wykorzystywana na cele rolnicze, ale jest wykorzystywana intensywnie, nie jest gruntem o najniższej i przydatności produkcyjnej i leży na obszarze rolnym najkorzystniejszym dla rolnictwa, a tym samym wydanie zaskarżonych postanowień. e) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę istniejącej na omawianym obszarze gminy R. praktyki pozytywnego rozstrzygania wniosków o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektów decyzji o warunkach zabudowy na gruntach nie będących szczególnie chronionymi. f) art. 107 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie w zaskarżonym postanowieniu w jaki sposób zmiana przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] wpłynęłaby negatywnie na pozostałe grunty orne w okolicy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego podzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie argumenty i stanowisko zawarte w postanowieniu Starosty M. uprawniają skarżącego do odniesienia się wprost do postanowienia Starosty M. z dnia 29 grudnia 2023 roku znak: GM.6123.5.Mi.l49.2023. Zdaniem skarżącego punktem odniesienia do analizy zaskarżonych postanowień w niniejszej sprawie jest fakt, iż ustawodawca przewidział możliwość, zmiany zagospodarowania nieruchomości rolnej poprzez dokonanie zabudowy mieszkaniowej w oparciu o rozwiązania zawarte w przepisie art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego opinii, nie można było zatem z góry zakładać, iż de facto wszelkie grunty rolne w gminie R. pozostają pod taką ochroną, która uniemożliwia ich przeznaczenie. Zdaniem skarżącego należało w pierwszej kolejności zauważyć, iż oba organy administracji publicznej naruszyły przepis art. 7 Konstytucji RP, która obliguje organy Państwa od działania w granicach i w oparciu o przepisy prawa. Starosta M. , chcąc w pierwszej kolejności dokonać ustalenia przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] oparł się na nieobowiązującym od 31 grudnia 2023 roku Planie Zagospodarowania Przestrzennego gminy R. twierdząc, że przedmiotowa działka leżała w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Z drugiej zaś strony organ I instancji miał nawiązać do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., a więc dokument, który w przeciwieństwie do Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zdaniem skarżącego, nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem wewnętrznym gminy, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i tworzone w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowaniu terenu i informuje o potencjalnym przeznaczeniu gruntów w przyszłości. Jednocześnie, w jego opinii akty te nie determinują ostatecznie ich przeznaczenia. Tym samym skarżący stwierdził iż uznanie organów, iż działka ewidencyjna nr [...] jest położona na obszarze "R" czyli na terenie użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych bez określenia klasy tych użytków, bądź leży na obszarze "RS'" czyli na obszarach rolnych najkorzystniejszych (sic!) dla rolnictwa stanowi nieprawdę i jest nadużyciem. Takie stwierdzenie ma być uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy przypisanie działce nr [...] przymiotu obszaru najkorzystniejszego dla rolnictwa w sposób oczywisty uzasadnia odmowę pozytywnego uzgodnienia, gdyż jak to widnieje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Starosty M. , przywoływany w tym kontekście przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazuje, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tymczasem to klasyfikacja zawarta w ewidencji gruntów ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W kontekście wymogów stawianym decyzjom o warunkach zabudowy i kwestii uwzględnienia ochrony gruntów rolnych należy ustalić, w jaki sposób określona nieruchomość jest aktualnie zagospodarowana i w jaki sposób są zagospodarowanie nieruchomości sąsiednie. Co więcej, nie każda zabudowa będzie powodowała utratę przez grunt charakteru rolnego. Liczy się to, czy nadal na określonej nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich będzie można prowadzić działalność rolniczą W opinii skarżącego, należy z całą stanowczością wskazać, iż organy administracji obu instancji nie zrobiły niczego, w celu ustalenia sposobu wykorzystania przedmiotowej działki i jak są wykorzystywane działki sąsiednie. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, iż Starosta M. i ma lub może mieć szeroką wiedzę co do rozpatrywanego stanu faktycznego, gdyż w-jego dyspozycji są ewidencje i dokumentacje. Skarżący stwierdził, że organy I i II instancji nie podjęły absolutnie żadnego wysiłku w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie z jakich powodów poprzedni właściciel działki ewidencyjnej nr [...], która została podzielona m.in. na działkę ewidencyjną nr [...], dokonał jej podziału, dlaczego w wyniku podziału działki [...] powstały działki o powierzchni sugerującej raczej przeznaczenie budowlane a nie rolne, co musiało w jego opinii, znaleźć akceptację w postaci ostatecznej decyzji Wójta Gminy R.. Ustalenie to zaś mogłoby doprowadzić do wniosku, iż poprzedni właściciel dokonując podziału na działki nie mające areału rolniczego, chciał dokonać zmiany społeczno-gospodarczego prawa własności w dopuszczalnych granicach prawa. Składający skargę podniósł także, że nie zostały też wzięte pod uwagę realne możliwości prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej działce, która ma powierzchnię 30 arów. Dodatkowo z dzielonej działki ewidencyjnej [...] powstała działka [...] jako droga dojazdowa i to droga dojazdowa do pozostałych wydzielonych działek, co wprost wskazuje, że na te działki mogą zmienić swoje przeznaczenie. Brak zaś skorzystania przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z prawa pierwokupu działki ewidencyjnej nr [...] potwierdza jego zdaniem brak zainteresowania tym terenem jako terenem przeznaczonym do działalności rolniczej. W dalszej kolejności organy miały, w mniemaniu skarżącego zaniechać postępowania w zakresie ustalenia w jaki sposób nie tylko jest wykorzystywana ta część nieruchomości, która objęta jest wnioskiem o zmianę przeznaczenia, ale w jaki sposób była użytkowana działka przez poprzedniego właściciela. Takie postępowanie dowodowe zaś miałoby doprowadzić do ustalenia, iż od wielu lat nieruchomość-nie tylko nie była użytkowana rolniczo, ale stała odłogiem, w momencie zakupu działka była wręcz trudnodostępna. Z każdej strony porośnięta była gąszczem samosiejek i plątaniną jeżyn sięgających kilku metrów wysokości. Większość terenu obsadzona była (i jest nadal) starymi drzewami owocowymi z przewagą różnych odmian jabłoni. Wszystkie drzewa owocowe nie były przycinane od co najmniej 20 lat- według oceny sadownika-, w wielu przypadkach posiadały odłamane konary i uschnięte fragmenty gałęzi). Niektóre powalone wcześniej drzewa przerosty krzewami uniemożliwiając przejście. Kilka drzew miało zostać wyciętych na opał przez byłego właściciela i proceder ten trwa nadal. Na skraju przedmiotowej działki znajduje się oczko wodne, które w chwili nabycia było całkowicie zarośnięte samosiejkami, a jego brzeg stanowił wysypisko przedmiotów takich jak stare lodówki, telewizory i inny sprzęt AGD. Środkowa części działki, która pozbawiona była już kilku drzew owocowych, przez co była bardziej dostępna, dotychczasowy właściciel wypasał kilka kóz. Zdziczałe w większości owoce nie były zbierane. W opinii skarżącego powyższe ustalenia powinny doprowadzić do innych wniosków i tym samym innego rozstrzygnięcia. I o ile można się zgodzić, że w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzone są ograniczenia w dowolnym przekształcaniu tych gruntów, to w przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę fakt, iż ustawodawca nie zawarł generalnego zakazu przekształcania gruntów rolnych na cele nierolnicze, to zmiana przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] zdaniem skarżącego nie wpłynie negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy. Dodatkowo fakt, iż wiele sąsiednich działek uzyskała pozytywną decyzję o zmianę przekształcenia gruntu z rolnych na tereny mieszkaniowe, a i wiele działek jest od lat częściowo zabudowana budynkami mieszkalnymi uzasadnia argumentację skarżącego o naruszeniu przez organy I i II instancji przepisów prawa. Brak konkretnych przesłanek, jakie organy administracyjne powinny wziąć pod uwagę dokonując uzgodnienia w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że organ administracji winien szczególnie dokładnie i wyczerpująco uzasadnić dlaczego nie możliwe jest dokonanie przekształcenia sposobu użytkowania działki rolnej. Skarżący podniósł, że każda decyzja mająca charakter uznaniowy bowiem (a poza sporem pozostaje, iż decyzje podejmowane na podstawie przepis art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są takimi) winna być poprzedzona wykonaniem obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania i spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a. Jego zdaniem, postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. W przedmiotowej sprawie nastąpiło błędne wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a słusznym interesem indywidualnego podmiotu. Tym samym nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, a także zostały naruszone przepisy postępowania poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Skarżący podkreślił, iż organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, zobowiązany jest wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana zaś w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia, zaś dokonanie przez organ wyboru spośród dwóch dopuszczonych przez ustawę i równowartościowych prawnie rozwiązań nie może być wyborem dowodnym i swobodnym, lecz normatywnie ograniczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1151 ze zm.) – dalej jako "uPlan" decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem tym jest starosta. Można też zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 107 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Niezależnie, stosownie do art. 7d pkt. 1) lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) – dalej jako "PrGeod" do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 PrGeod podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1 - 4 PrGeod właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z powyższego wynika zatem, że Starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt. 6) uPlan ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 września 2021 roku, sygn. II OSK 3171/18). Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianego projektu decyzji, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 uPlan ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić zatem wyłącznie przez uchwalenie planu. Przedmiotem natomiast decyzji jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, potwierdza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 82 ze zm.) – dalej jako "uOchrGruntRoln", zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stosownie do art. 4 pkt. 6) uOchrGruntRoln przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W tym miejscu zasadne będzie przywołanie także fragmentu uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, w którym charakteryzując decyzję o warunkach zabudowy wskazano, że "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych." Zatem właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może zatem dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Jeśli zatem uprzednio dokonano podziału nieruchomości (gruntu rolnego) na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 uOchrGruntRoln. Podkreślić trzeba, że dokonanie podziału gruntu rolnego na mniejsze działki nie zmienia ani przeznaczenia tego gruntu, ani też nie stanowi o zmianie jego charakteru, który przecież, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy dla całości lub części części takiej działki, wówczas zachodzą podstawy do oceny takiego sposobu zagospodarowania. Trzeba podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ - starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Organ powinien wskazać i uzasadniać jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko Starosty jak i Kolegium nie spełnia tych warunków. Zasadniczymi przesłankami do odmowy uzgodnienia są zapisy nieobowiązującego już ponad 20 lat planu miejscowego oraz zapisy studium. Jak wskazuje przy tym Starosta zgodnie z nieobowiązującym już planem miejscowym, działka [...] w miejscowości M. leży w obszarze – "R" tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych (por. str. 2 uzasadnienia postanowienia z dnia 29 grudnia 2023 roku). Stosownie natomiast do zapisów studium dla wskazanych działek przewidziany jest kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem "RS", który ma polegać na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym udziałem gospodarki sadowniczej. Dlatego – jak podkreślają organy – na przedmiotowym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej, w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych a nie na budowie budynku jednorodzinnego. Pomijając już w tym miejscu podnoszone wątpliwości, co do faktycznego kierunku zagospodarowania tych terenów w studium, co akcentuje w skardze Skarżący podnosząc, że część działki nr [...] znajduje się w granicach terenu oznaczonego jako "RS", to trzeba podkreślić, że całkowicie bezzasadne i nieprawidłowe jest uzasadnianie stanowiska organów, które rozstrzygają o uzgodnieniu projektu decyzji WZ, poprzez odwołanie się do nieobowiązującego już od ponad 20 lat planu miejscowego oraz aktu wewnętrznego jakim jest studium. Jako nieuprawnione należy także uznać stanowisko organów, które argumentują, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże - w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego" (por. str. 7 uzasadnienia postanowienia SKO). Takie rozumowanie pozostaje w jawnej sprzeczności z zapisami ustawy. Okoliczność, że stosownie do zapisów art. 9 ust. 4 uPlan studium jest wiążące dla organów planistycznych na etapie sporządzania planu miejscowego nie oznacza, że studium może mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach Skarżącego, w tym na treść uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że studium nie może stanowić punktu odniesienia dla wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i nie może determinować ani dopuszczalności wydania tej decyzji, ani też jej treści. To samo dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2023 roku, sygn. II OSK 1407/22). Powyższe, to jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się jedynie na zapisy nieobowiązującego już od ponad 20 lat planu miejscowego oraz na zapisy aktualnego studium, które nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy – stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia i samo w sobie uzasadnia jego uchylenie. Organy dokonując uzgodnienia powinny bliżej odnieść się do istotnych okoliczności niniejszej sprawy takich jak wydanie już uprzednio decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu oraz chociażby dokonanego już wcześniej podziału nieruchomości i jego wpływu na ochronę gruntów rolnych. Ponadto oceniając ewentualną zasadność ochrony przedmiotowego gruntu organy powinny skonkretyzować precyzyjnie określone dobra czy też wartości, które w ocenie organów uzasadniają określony kierunek uzgodnienia. W szczególności należy wziąć pod uwagę czy w związku z wydaną decyzją o warunkach zabudowy dojdzie do zmiany sposobu użytkowania gruntu (nieruchomości) z rolniczego na budowlany. Odmowa uzgodnienia może zostać podyktowana koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, jednakże powody odmowy uzgodnienia powinny być wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowane, odnosząc się przy tym do obiektywnych okoliczności, którymi będą np. sposób zagospodarowania działek sąsiednich, analizę zwartej powierzchni obszaru rolniczego, a także ocena czy zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego wnioskowanych działek. Sąd nie rozstrzyga tego w jakim kierunku powinno nastąpić uzgodnienie, to bowiem należy do organów, które dokonując tego uzgodnienia będą miały na uwadze zarysowane powyżej okoliczności. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało uchylone. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw). Na zasądzone koszty w wysokości 580 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, co odpowiada stawce minimalnej przewidzianej w § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).