II SA/Kr 353/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. G. i M. G. na uchwałę nr LVIII/925/2010 Rady Miasta Zakopanego z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Polana Szymoszkowa" skargę oddala. Pismem nadanym 28 stycznia 2022 r. K.M.G.-M. i M.G.M. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 29 lipca 2010 r. nr LVlll/925/2010 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego POLANA-SZYMOSZKOWA" (dalej: uchwała lub MPZP) w części odnoszącej się do nieruchomości położonej w Zakopanem stanowiącej działkę ewid. nr [...]obręb [...] . Skarżący zarzucili uchwale naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego nie zostało wcześniej uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Skarżący podkreślili, że przed wniesieniem skargi, pismem z 29 listopada 2021 r., zwrócili się do Rady Gminy o usunięcie naruszenia prawa w ww. zakresie. Wystąpienie to pozostało bez odpowiedzi. Uzasadniając skargę, skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami powołanej wyżej działki, a uchwała ogranicza ich w sposobie przyszłego zagospodarowania nieruchomości. Przedmiotowej działce przypisano w MPZP oznaczenie częściowo symbolem 1.ZL (tereny lasów, zachodnia część działki) a częściowo symbolem 2.R (tereny rolne, wschodnia część działki). Zdaniem skarżących, ich działka nie została objęta zakresem opracowania Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopanego (załącznik 1 do uchwały nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r.). Jak zaznaczyli skarżący, granica opracowania studium przebiega na wschód od ich działki. Na dowód powyższego, załączyli do skargi porównawcze opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę. Skarżący skonstatowali, że aby móc uchwalić jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zachodzić brak sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zaś skoro brak jest studium w zakresie obejmującym ich nieruchomość, to nie może występować stwierdzona w kwestionowanej uchwale zgodność MPZP z owym studium. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa działka nie jest objęta ustaleniami studium. Wedle organu, studium zostało sporządzone w 1999 r., techniką odręczną na mapie topograficznej w skali 1:10000. Atrybutem map topograficznych sporządzonych w tej skali jest duży stopień uproszczeń i nieuwzględnienie granic ewidencyjnych poszczególnych działek. Mapa topograficzna jest opracowaniem kartograficznym o treści ogólno-geograficznej ze szczególnym uwzględnieniem obiektów topograficznych. Przedstawia uproszczenie rzeczywistej sytuacji terenowej, a im mniejsza skala mapy tym większe jest uproszczenie, a więc większy błąd położenia obiektów w przestrzeni. Studium opracowane było na mapach topograficznych, co wynikało z charakteru tego dokumentu, nie stanowiącego aktu prawa miejscowego, a będącego jedynie zobrazowaniem polityki przestrzennej miasta. Wskazywało bowiem kierunki zagospodarowania przestrzennego, a nie ustalało precyzyjnie przeznaczenia terenu. W ocenie organu, przebieg granicy pomiędzy gminami uwidoczniany na mapie topograficznej nie może odzwierciedlać faktycznego przebiegu granicy ewidencyjnej miasta. Co więcej, jak zaznaczył organ, załącznik graficzny do studium został sporządzony nieprecyzyjną techniką ręcznego nanoszenia przebiegu granic obszarów, malowania użytków, niektóre granice stref zaś były wykonane techniką naklejania samoprzylepnej kolorowej folii. Odnosząc się do ustaleń skarżących, organ wskazał, że oparli się oni na "nakładce" cyfrowej mapy ewidencyjnej na rysunek nr 1 studium. Powyższa nakładka została wykonana w oprogramowaniu tylko do użytku akademickiego, zatem nie jest precyzyjna i nie może stanowić podstawy do istotnych rozstrzygnięć. Jak skonstatował organ, nakładanie mapy ewidencyjnej na mapę topograficzną, która służy zupełnie innym celom i posiada inną treść, obarczone jest bardzo dużym błędem i nie może być wykorzystywane jako dowód. Końcowo, organ zauważył, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w MPZP stanowi powielenie przeznaczenia terenu przed wejściem w życie uchwały, uwidocznione w planie ogólnym obowiązującym do roku 2003 oraz stanowi odzwierciedlenie tzw. użytków geodezyjnych: PsV, LsIV i B (pod budynkiem). Obowiązujący plan miejscowy dopuszcza: przebudowę lub odbudowę istniejących budynków mieszkalnych i pensjonatowych oraz ich rozbudowę i nadbudowę wynikającą ze zmiany konstrukcji dachowej wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizację m. in. wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży, w tym zwiększenia powierzchni zabudowy o 30 m2. W piśmie z 25 maja 2022 r. skarżący podkreślili, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogą usprawiedliwiać wykazanych w skardze naruszeń prawa. Wskazali, że to po stronie organu był obowiązek zachowania należytej staranności i szczególnej dokładności przy sporządzaniu studium. Odnosząc się do wywodu organu na temat "nakładki" cyfrowej mapy ewidencyjnej, wskazali, że opracowanie to zostało skorygowane i w załączeniu przedkładają opracowanie geodezyjne pozbawione już owej omyłkowej treści. Końcowo zaznaczyli, że pozbawione znaczenia jest twierdzenie organu o zgodności przeznaczenia nieruchomości w obecnym MPZP z poprzednim przeznaczeniem, gdyż w sprawie chodzi o zgodność MPZP ze studium, a nie poprzednim planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przebieg procedury planistycznej został określony w art. 17 u.p.z.p. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zauważyć należy, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego "Polana Szymoszkowa" był już przedmiotem kontroli tut. Sądu. W wyroku z dnia 7 listopada 2011 r. sygn. II SA/Kr 754/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że "organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 pkt 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium z 1999 r. – czemu zresztą skarżące nie przeczą - wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium." Powyższa konstatacja czyni zbędnym badanie przebiegu procedury planistycznej, albowiem została ona już zbadana, a w prawomocnym wyroku tut. Sądu nie stwierdzono naruszenia przebiegu procedury planistycznej. W dalszej kolejności tut. Sąd zbadał legitymację skargową wnoszących skargę. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w Z. , działki ewid. Nr [...], obr. [...] (k. 8 sądowych akt sprawy). W ocenie Sądu skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające im zabudowę nieruchomości, co w konsekwencji ogranicza – w ocenie skarżących w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności ich nieruchomości, wykazały naruszenie uprawnień właścicielskich przez te przepisy zaskarżonej uchwały, które ograniczają ich w sposobie zagospodarowania nieruchomości, której są właścicielami. Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Treść wezwania wskazuje jednoznacznie, że było ono skierowane do Rady Miasta (k. 12 sądowych akt sprawy). Skarga zatem jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, co następuje. Główny zarzut skargi dotyczy ustalenia w planie warunków zagospodarowania dla działki, która nie jest objęta zakresem opracowania Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopanego przyjętego na mocy uchwały nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. W konsekwencji, skoro teren nie był objęty Studium, brak było podstaw do dokonania ustaleń w planie wobec tej działki. Zgodnie z obowiązującym na dzień przyjęcia w/w Studium art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium było uchwalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy. W doktrynie wskazywano, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy okazało się potrzebne w związku z brakiem w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym opracowania, które by obejmowało całą gminę w jej granicach administracyjnych i spełniało funkcję koordynacyjną w odniesieniu do spraw zagospodarowania gminy." (tak E. Radziszewski, Komentarz do art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym [w:] E. Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, LexisNexis 2002, LEX/el.). Ten kierunek podtrzymano w nowej ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). W art. 9 ust. 3 u.p.z.p. wskazano bowiem, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. W tym kontekście uwagę zwraca przepis § 1 ust. 1 Studium, zgodnie z którym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego dotyczy obszaru w granicach administracyjnych miasta. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że działka, będąca własnością Skarżących znajduje się w granicach administracyjnych Zakopanego, jakkolwiek na jego obrzeżach, w pobliżu granicy z gminą Kościelisko. Jednak analiza załącznika graficznego do Studium, jak i załącznika graficznego do m.p.z.p. Polana Szymoszkowa nie pozostawiają wątpliwości, że działka nr [...] leży w granicach administracyjnych Zakopanego, a tym samym uchwalonego w tym zakresie Studium i m.p.z.p. Sąd nie dał przy tym wiary przedłożonej przez Skarżących mapie uzyskanej w wyniku kalibracji rastra studium zagospodarowania przestrzennego na mapie ewidencji gruntów i budynków. Rastrowanie jest bowiem procesem, który z uwagi na ryzyko obarczenia błędem daje jedynie obraz poglądowy. Im większa różnica pomiędzy porównywanymi mapami, m.in. w zakresie ich rodzaju i skali, tym ryzyko błędu większe. Ponadto, jak już wskazano powyżej, nie ma prawnej możliwości, aby Studium objęło działki poza granicami administracyjnymi danej gminy. Jeśliby do tego doszło, to wadliwym byłoby Studium, nie zaś m.p.z.p. pozostający w zgodzie ze Studium (co potwierdził także tut. Sąd m.in. w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. II SA/Kr 754/11). Przechodząc do oceny zgodności postanowień m.p.z.p. "Polana Szymoszkowa" dla działki nr [...] obr. [...] z postanowieniami Studium wskazać należy, co następuje. Działka ewidencyjna[...] obr.[...] położona jest w m.p.z.p. "[...] częściowo w terenach rolnych oznaczonych symbolem 2.R, częściowo w terenach lasów oznaczonych symbolem 1.ZL. Ponadto działka znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody – zewnętrzny teren ochrony, w obszarze górniczym "[...] ". Na działce znajduje się budynek mieszkalny w terenach rolnych – do utrzymania z możliwością jego odbudowy i rozbudowy. Przez działkę przebiega sieć energetyczna wysokiego napięcia 110kV wraz ze strefą ochronną. (k. 15). Zgodnie z § 7 m.p.z.p. w terenach rolnych oznaczonych symbolem 2.R obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej i wyciągów orczykowych; 2) zakaz zmiany przeznaczenia istniejących budynków (mieszkalnych i gospodarczych), w tym pokazanych na rysunku planu; 3) dopuszcza się przebudowę, lub odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych i pensjonatowych oraz ich rozbudowę i nadbudowę wynikającą ze zmiany konstrukcji dachowej wyłącz-nie w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizację m.in. wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży, przy zachowaniu następujących zasad: a) zwiększenie powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 30 m2; b) zakaz przekraczania wysokości istniejących budynków, podlegających modernizacji; c) realizacja dachów jako dwuspadowych, o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy 45° – 54°. Dopuszcza się realizację dachów dwuspadowych z przyczółkami, dachów czteropołaciowych lub wielopołaciowych. Zakaz realizacji dachów namiotowych; d) szerokość okapu dachu nie może być mniejsza niż 80 cm; e) zakaz przesuwania głównych połaci dachowych względem siebie w płaszczyźnie pionowej; realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia (nie dotyczy wyglądów dachowych i lukarn) z dopuszczeniem załamania połaci i zmiany kąta jej nachylenia w strefie okapu na długości nie większej niż 1/3 długości połaci; otwierania dachów jako otwarć pulpitowych wychodzących z kalenicy na długości powyżej 1/2 długości dachu. Dopuszcza się otwarcia dachowe, przy czym szerokość jednej lukarny liczona w najszerszym jej miejscu (tzn. szerokość czołowej ściany lukarny bez okapów), nie może przekroczyć ½ długości całej połaci dachowej. Łączna szerokość lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej; f) dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: tynk, drewno oraz gont i kamień i ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki oraz wyrobów ko-walskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw; g) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych, takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy; h) stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych; 4) dopuszcza się odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków gospodarczych; 5) zakaz zalesienia obszarów; 6) dopuszcza się lokalizację reklam i tablic informacyjnych realizowanych na następujących zasadach: a) nazwy pensjonatów i willi mogą być sytuowane; - bezpośrednio na elewacjach budynków, jako napisy wykonane na deskach lub montowane z ażurowych, kutych liter; -- prostopadle lub równolegle do elewacji budynków, jako kute w metalu znaki (logo) montowane na wspornikach lub nazwy obiektów umieszczane na deskach podwieszanych do elementów budynków lub wsporników; b) tablice informacyjne i reklamowe mogą być sytuowane wyłącznie na elewacjach budynków, a ich po-wierzchnia nie może być większa niż 0,5 m2. W przypadku usług wbudowanych obowiązuje realizacja nie więcej niż 1 tablicy informacyjnej dla 1 usługi. Z kolei dla terenów znajdujących się w obszarze 1. ZL w § 6 m.p.z.p. określono następujące zasady zagospodarowania terenu: 1) dopuszcza się wykorzystanie dróg leśnych jako szlaków turystycznych i ciągów spacerowych (pieszych, rowerowych i narciarskich) oraz realizację urządzonych miejsc do odpoczynku z obiektami i urządzeniami małej architektury; 2) zapewnienie drożności i ciągłości istniejących cieków wodnych (potoki, okresowe cieki wodne, rowy melioracyjne) i prawidłowego ich utrzymania. Dopuszcza się techniczne umocnienia koryt cieków wodnych, w zakresie wynikającym z realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód oraz ochroną przeciwpowodziową; W studium tereny te odpowiadają terenom TOw oznaczonym kolorem zielonym na załączniku graficznym. Zgodnie z ustaleniami § 16 Studium tereny TOw to tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony. Ochrona ta, w myśl § 16 ust. 1 pkt 2 Studium, polega na wprowadzeniu daleko idących ograniczeń możliwości użytkowania i zagospodarowania terenu. W § 16 ust. 2 pkt 7 Studium wprowadzono zakaz wykorzystywania terenów TOw dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą. W § 16 ust. 2 pkt 8 Studium wprowadzono zasadę eliminowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe. W § 16 ust. 2 pkt 9 Studium wskazano, że w obiektach utrzymywanych lub czasowo utrzymywanych dopuszcza się remonty i modernizację, uzupełnienie wyposażenia w zakresie infrastruktury technicznej, z wykorzystaniem systemów miejskich i z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz ogrzewania. W § 16 ust. 2 pkt 9 Studium wprowadzono wymóg osłaniania zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień, eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, w drodze ich przebudowy i zmian kolorystyki obiektów, zwłaszcza dachów (zmiana koloru na ciemny). Jak wynika z powyższego m.p.z.p. dla obszaru Polana Szymoszkowa odzwierciedla warunkowania i kierunki zagospodarowania terenów oznaczonych w Studium jako TOw, w tym dla przedmiotowej działki Skarżących, które z uwagi na znaczne walory przyrodnicze terenu (stok [...] . W świetle powyższego zarzuty skargi okazały się niezasadne, dlatego zostaje ona oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.