II SA/Kr 355/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. S. i E. S. na decyzję nr 18/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2023 r. znak: WOB.7721.389.2022.NOGI w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. II SA/Kr 355/23 UZASADNIENIE Decyzją nr 181/2020 z dnia 22 kwietnia 2020 r., znak: OAE-530-105/19, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nakazał inwestorowi i właścicielowi obiektu - B. Ś. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...], [...] i [...] w miejscowości M., gm. M. . Decyzją nr 389/2021 z dnia 20 sierpnia 2021 r., znak: WOB.7721.242.2020.MOPIE, po rozpatrzeniu odwołania E. Ś. i B. Ś., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją nr 447/2022 z dnia 15 lipca 2022 r., znak: OAE-530-129/21, na podstawie art. 51 ust. 5 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej "u.p.b.") w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nakazał inwestorowi i właścicielowi obiektu – B. Ś. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr: [...], [...] i [...] w miejscowości M., gm. M.. Decyzją nr 18/2023 z dnia 13 stycznia 2023 r., znak: WOB.7721.389.2022.NOGI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 5 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ drugiej instancji wskazał na wstępie, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: "ustawa zmieniająca"), tj. przed 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Z kolei zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej z wykładni ww. przepisów wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Następnie przypomniano, że przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na właściciela budynku zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Muszyna z dnia 6 czerwca 1989 r., znak: BGK.8381-39/89), został wykonany. Poza zakresem rozpatrywania organu drugiej instancji pozostają więc kwestie związane z procedowaniem organów nadzoru budowlanego na wcześniejszych etapach procedury naprawczej, w tym prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Poprzedni etap procedury naprawczej został bowiem zwieńczony ostatecznym rozstrzygnięciem o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a wydana w tym zakresie decyzja administracyjna korzysta z waloru ostateczności, bo nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji (decyzja nr 82/2018 PINB z dnia 21 lutego 2018 r., znak: OAE-530-121/17). Nie mogą być zatem ponownie weryfikowane okoliczności rozstrzygnięte tą decyzją, tj. czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego; zakres nałożonych w decyzji obowiązków; termin wykonania obowiązków wyznaczony przez organ. Organ drugiej instancji stwierdził, że przedłożone 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego nie spełniały warunków rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej "z.f.p.b."), z tym że na uwagę zasługuje przede wszystkim kwestia wymogów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli lokalizacja przedmiotowego budynku względem granic sąsiednich nieruchomości, o czym niżej. MWINB stwierdził, że niemożliwe było orzeczenie o: - zaniechaniu dalszych robót (z uwagi na ich faktyczne zakończenie); - nakazaniu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (z uwagi na decyzję Starosty Nowosądeckiego z dnia 24 września 2019 r., znak: BUD.6740.2058.2019, o uchyleniu pozwolenia na budowę, a także fakt, iż przedmiotowy budynek od początku był realizowany niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową); - nakazaniu rozbiórki części obiektu, tj. ganku (z uwagi na fakt, iż w wyniku rozbiórki ganku znajdującego się w części na działce nr [...], co do której inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedmiotowy budynek byłby zlokalizowany w odległości od 0,5 do 1,5 m od granicy działki budowlanej, a zatem niezgodnie z § 12 wyżej powołanego rozporządzenia). W tej materii podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątki określone w ust. 2-4 tego przepisu. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr XV/177/2004 Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 12 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w miejscowości Milik w Gminie Muszyna zmieniona Uchwałą Nr XLVII.592.2022 Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w miejscowości Milik w Gminie Muszyna, dalej "m.p.z.p.") nie przewiduje odstępstw od zachowania odległości 3 m i 4 m od granicy działki sąsiedniej. Co więcej, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 9 lit. b m.p.z.p., dopuszczalna liczba kondygnacji budynku nie powinna przekraczać dwóch kondygnacji naziemnych, podczas gdy przedmiotowy budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu MWINB podniósł, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. MWINB wskazał też, że zagadnieniem prejudycjalnym uzasadniającym zawieszenie postępowania naprawczego nie jest ani postępowanie przed Sądem Rejonowym VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Muszynie (sygn. akt [...]) w sprawie zasiedzenia części działki, na której znajduje się część przedmiotowego budynku, ani przystąpienie Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Na koniec MWINB przyznał, że skutki orzeczenia rozbiórki budynków mieszkalnych niewątpliwie są radykalne i dotkliwe, ale wskazał przy tym, że po pierwsze skarżący miał kilka lat na podjęcie właściwych działań, które mogłyby doprowadzić do przedłożenia odpowiedniego projektu budowlanego zamiennego i w konsekwencji nieorzekania przez organ nakazu rozbiórki, a po drugie obiektem nakazu rozbiórki jest budynek usytuowany w części na działce sąsiedniej, której właściciele od lat zarzucają skarżącemu naruszenie ich prawa własności. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. Ś. i E. Ś., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 142, art. 144 i art. 127 § 1 k.p.a. przez nieuznanie zażalenia na postanowienie z dnia 15 marca 2023 r. za zasadne oraz uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo nie zawiesił przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Muszynie (sygn. akt [...]) o zasiedzenie części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], objętej KW nr [...], tj. części, na której umiejscowiona jest część budynku oznaczonego numerem [...], położonego w pozostałej części na sąsiedniej działce ewidencyjnej nr [...], objętej KW nr [...], podczas gdy skarżący, działając jako samoistni posiadacze, zasiedzieli część gruntów potrzebnych do zatwierdzenia projektu budowlanego z dniem 1 stycznia 2011 r., co ma istotny wpływ na wszystkie sprawy prowadzone przez organ pierwszej instancji, ponieważ po ich zakończeniu decyzje będą nieaktualne; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na: a) błędnym uznaniu, że skarżący nie dysponują prawem do części działki ewidencyjnej o nr [...], obręb M. [[...]] i przez to nie można zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy skarżący z mocy prawa zasiedzieli tę część nieruchomości z dniem 1 stycznia 2011 r. - okoliczność ta jest rozpatrywana przez Sąd Rejonowy w Nowym Sączu VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Muszynie, sygn. akt [...], co było przyczyną wydania skarżonej decyzji, podczas gdy zakończenie postępowania sądowego daje podstawę do uznania, że skarżący są właścicielami tej nieruchomości od 2011 r. i nie jest potrzebna zgoda M. i S. G., ponieważ skarżący na początku byli samoistnymi posiadaczami, a po 2011 r. są właścicielami z mocy prawa; b) błędnym i przedwczesnym uznaniu, że nakaz rozbiórki części obiektu, tj. ganku, byłby niewłaściwy, ponieważ budynek po rozbiórce ganku zlokalizowany byłby ścianą z oknem i drzwiami w zbliżeniu (tj. od ok. 0,5 m do ok. 1,5 m) do działki nr [...], podczas gdy sprawa o zasiedzenie umożliwi nabycie prawa do zajętej pod ganek nieruchomości; c) błędnym uznaniu, że skarżący mógł wcześniej ubiegać się o prawo do dysponowania gruntem, podczas gdy do 2015 r. uważał, że dysponuje tym gruntem, dopiero w 2015 r. przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe bez wiedzy skarżących i przeprowadzono granicę działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] - o fakcie, że takie rozgraniczenie było nieprawidłowe, dowiedziano się dopiero po upływie 5 lat, co uniemożliwiło wznowienie postępowania; 3) art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ustalenie stanu faktycznego bez wskazania, na podstawie jakich dowodów ustalono, że właściciele działki sąsiedniej od lat zarzucają skarżącym naruszenie ich prawa własności, co uniemożliwia ocenę wiarygodności i mocy dowodowej; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ drugiej instancji powinien uchylić ją jako wadliwą i zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżona decyzja została wydana przedwcześnie, ponieważ stan faktyczny po orzeczeniu w sprawie zasiedzenia zmieni się (zasiedzenie zostanie stwierdzone od 2011 r.) i wówczas okaże się, że wszystkie decyzje w sprawie będą obarczone wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, co z kolei może okazać się trudne, gdy skarżona decyzja pociągnie za sobą nieodwracalne skutki. Skarżący podnieśli, że: - w dniu 10 czerwca 2022 r. otrzymali pismo od Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, które wskazuje na duże prawdopodobieństwo legalizacji ich domu po ukończeniu prac planistycznych; - Rada Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna podjęła uchwałę Nr XLVII.595.2022 z dnia 28 czerwca 2022 roku w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowości Żegiestów, Milik i Andrzejówka w gminie Muszyna; - problem z nieruchomościami wzniesionymi zbyt blisko granicy ma wiele osób w ww. miejscowościach, a intencją gminy jest dostosowanie m.p.z.p. do licznych żądań mieszkańców; - trwają prace planistyczne z Wykonawcą, tj. M. C. [...], na podstawie umowy Nr [...] zawartej w dniu 20 września 2022 r. z terminem realizacji do 24 miesięcy od dnia zawarcia umowy; - w procesie cywilnym na 11 sierpnia 2022 r. zarządzono wizję lokalną w terenie, co daje nadzieję na korzystne rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiedzenia; - od lat czynią starania, aby na drodze negocjacji lub sądowej pozyskać grunt, na którym stoi część ganku, a tym samym zalegalizować dom, który nie stanowi zagrożenia dla użytkowników i otoczenia, a w którym od kilkudziesięciu lat mieszka 10-osobowa rodzina. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie uchylenia również decyzji wydanej w pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 25 maja 2023 r. uczestnik S. G. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że Skarżący nie wykonali żadnego z obowiązków nałożonych przez PINB decyzją z dnia 21 lutego 2018 r., nr 82/2018. Przedłożony przez nich projekt budowlany zamienny nie spełnia warunków zgodności z przepisami w zakresie formy oraz niezbędnej treści, którym powinien odpowiadać projekt budowlany. Tak więc wydanie nakazu rozbiórki jest w pełni uzasadnione. Podkreslił, że tocząca się przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu VII Zamiejscowy Wydział Cywilny sprawa pod sygn. akt [...] o zasiedzenie części działki Nr [...] jest trzecią sprawą wytoczoną przez skarżących S. i M. G. właścicielom działki Nr [...]. Poprzednie dotyczyły prawa zabudowy i zasiedzenia służebności. Obydwie bezskuteczne. Tym razem wniosek skarżących dotyczy zasiedzenia części działki Nr [...]. Już z samej chronologii działań skarżących oraz podstawy faktycznej wniosków skarżących wynika wprost, że jest to ciągle ta sama sprawa tylko opierana na innych podstawach prawnych wobec bezskuteczności poprzednich spraw. Jedynym celem skarżących wnoszący do sądu kolejne wnioski jest przedłużenie nin. postępowania. Nie bez znaczenia jest także fakt, że skarżąca E. Ś. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowego domu do czasu dokonania zmian w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości M. przez Urząd Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w Muszynie, a nie w związku z toczącą się już wówczas sprawą o zasiedzenie. Lecz sprawa ta także nie stanowi zagadnienia wstępnego i również z tej przyczyny brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) dalej zwanej u.p.b., w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., a to na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), albowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie pisma PINB z dnia 22 listopada 2017 r. Zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę stanowi ostatni etap procedury naprawczej (legalizacyjnej) opartej o przepisy art. 50 – 51 u.p.b. Postępowanie to jest kilkuetapowe. Decyzja PINB w Nowym Sączu z dnia 21 lutego 2018 r., nakazująca skarżącemu przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie 6 miesięcy od daty jej ostateczności, stanowiła pierwszy etap postępowania naprawczego, gdyż jak ustalił to organ, budynek został wybudowany "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach." (art. 51 ust. 1 pkt. 3 u.p.b.). Od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie i stała się ostateczna w dniu 9 marca 2018 r. Termin obowiązku złożenia projektu zamiennego był przez organ I Instancji na wniosek skarżącego dwukrotnie przedłużany, aż do 30 czerwca 2019 r. Na pierwszym etapie postępowania organ ustalił, że budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1989 r. (k. 11 akt adm.), pozwolenie to dotyczyło budynku parterowego o kubaturze 624 m2 i powierzchni zabudowy 76m2, na działce [...] w M. . Jednak ostatecznie powstał budynek trzykondygnacyjny, o powierzchni zabudowy 81,5 m2, częściowo posadowiony także na działce nr [...] nie stanowiącej własności inwestora. W dniu 12 sierpnia 2019 r. skarżący przedłożył projekt budowlany zamienny, jednak, jako że posiadał liczne braki, organ postanowieniem wezwał do ich usunięcia. Obowiązku tego skarżący nie dopełnił, pomimo że również termin do złożenia poprawionego, prawidłowego projektu był przez organ przedłużany. W tej sytuacji organ nakazał rozbiórkę budynku na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b., zgodnie z którym "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." W tym miejscu wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ II Instancji poczynił szczegółowe rozważania, które Sąd podziela, co do tego, że sporny budynek nie spełnia (i nawet po rozebraniu ganku nie spełniałby) wymagań dotyczących posadowienia budynku, określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), pozostaje także niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co do dopuszczalnej liczby kondygnacji (budynek posiada trzy kondygnacje, gdy tymczasem plan dopuszcza dwie). W niniejszej sprawie, sprawdzając prawidłowość wykonania nałożonego na inwestora obowiązku (projektu budowlanego zamiennego), organ zobowiązany jest uwzględnić przepisy stosowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego, co oznacza, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym istotne jest, że w niniejszej sprawie Starosta Nowotarski decyzją z dnia 24 września 2019 r. (kserokopia, k. 43 akt adm.) na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane, uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Muszyna z dnia 6 czerwca 1989 r. o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał NSA w wyroku z 17.05.2023 r., II OSK 153/23, LEX nr 3573045,: "wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (art. 36a ust. 2 p.b.), oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmuje całość zamierzenia budowlanego, zastępując pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe sprawia, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania decyzji w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym także roboty budowlane planowane przez inwestora. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 p.b" Wszystko to oznacza, że nie jest możliwe zatwierdzenie "jakiegokolwiek" przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, ale jedynie takiego, który spełnia wszystkie wymagania obowiązujących przepisów. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zastępuje bowiem pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że skarżący uważa, że organ winien wyczekiwać z wydaniem decyzji do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakończenia postępowania o zasiedzenie części działki [...], aby powstała prawna możliwość zalegalizować budynku, co procesowo powinno nastąpić poprzez zawieszenie postepowania. Zdaniem sądu organ słusznie odmówił zawieszenia postepowania na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 Kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie znaczenia "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu jest przez orzecznictwo sądów administracyjnych wykładane jednolicie: jest to zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. (tak np. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 13.10.2022 r., sygn. II OSK 2783/19, LEX nr 3484804, oraz w wyroku z 26.08.2022 r., sygn. I OSK 1116/21, LEX nr 3398905). Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. no wyrok NSA z 10.08.2022 r., II OSK 2689/21, LEX nr 3395117). W podobnej sprawie wypowiedział się Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17.02.2022 r., sygn. II OSK 530/19 (LEX nr 3330581), wskazując, że: "Wytoczenie w toku postępowania administracyjnego sprawy cywilnej, nie zawsze będzie przeszkodą tamującą bieg prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, bowiem związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem aktu administracyjnego wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje lub jest jedynie hipotetyczny (jak w niniejszej sprawie), nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem nie ma żadnych powodów, aby zwlekać z zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniesionego przez skarżącego powództwa cywilnego. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu budowlanego z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić swoje postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości." Dodać jeszcze należy, że postępowanie o zasiedzenie (jak wynika z pisma informacyjnego radcy prawnego Jana Potoczka - k. 74 akt adm.) zostało zainicjowane przez skarżącego dopiero w lutym 2022 r., a zatem 5 lat po wszczęciu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Dla zakończenia postępowania i wydania decyzji nie jest również zagadnieniem wstępnym i podstawą do zawieszenia postępowania oczekiwanie na uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynik postępowania o zasiedzenie nie jest - wbrew twierdzeniom skargi – pewny, tym bardziej nie jest pewne czy i w jakim zakresie nastąpi zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem skarżący nie wykonali obowiązku przedłożenia prawidłowego i zgodnego z obowiązującymi przepisami projektu budowlanego zamiennego, to organ obowiązany był do wydania nakazu rozbiórki. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.