II SA/Kr 359/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. Ż. na uchwałę nr XXXV/378/2021 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 32 (Ludźmierska I) oddala skargę. T. Ż. złożył skargę na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 32 (Ludźmierska l) zatwierdzoną Uchwałą Nr XXXV/378/2021 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 listopada 2021 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przyjęciem zmiany miejscowego planu (§ 8 ust 4 pkt a) z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowy Targ" zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nowy Targ Nr XXXVII/399/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. (Rozd. 2.1. obszary do zabudowy, podrozdział C - zabudowa usługowa, punkt UC - usługi komercyjne) w zakresie wyznaczenia maksymalnej powierzchni zabudowy; 2) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarze 1UC (§ 8) w sposób niezgodny z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Naruszenia interesu prawnego skarżący upatruje w ograniczeniu możliwości zabudowy działki ewid. nr [...], obręb [...] - Nowy Targ, której jest użytkownikiem wieczystym, w związku z wprowadzeniem w zmianie miejscowego planu w terenie 1UC możliwości: - zwiększenia maksymalnej wysokości zabudowy w stosunku do pierwotnego planu z 12 m do 17 m, przy jednoczesnym wyrażeniu zgody na: - dopuszczenie sytuowania budynków lub ich rozbudowywanych (dobudowywanych) części w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o unieważnienie uchwały w zakresie dopuszczenia możliwości sytuowania nowej zabudowy lub ich rozbudowywanych (dobudowywanych) części w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej i w zakresie zwiększenia maksymalnej wysokości zabudowy z 12 m do 17 m oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że jest użytkownikiem wieczystym działki przylegającej bezpośrednio do terenu 1 UC. Jego zdaniem dopuszczając intensyfikację zabudowy na tym terenie Rada Miasta Nowy Targ przekroczyła władztwo planistyczne poprzez ograniczenie możliwości zabudowy sąsiednich nieruchomości (szczególnie z uwagi na przesłanianie światła). Tego typu działanie powoduje naruszenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zwiększenie maksymalnej powierzchni zabudowy do 80% jest natomiast sprzeczne z postanowieniami studium w tym zakresie, które dopuszcza ten wskaźnik na poziomie 70%. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzut przekroczenia dopuszczalnej maksymalnej wysokości budynków wskazano, że zgodnie ze studium maksymalna wysokość budynków usługowych nie może przekroczyć 18 m. W związku z tym, zmiana planu dotycząca maksymalnej wysokości budynków usługowych zwiększa tą wysokość do 17 m ale nie wykorzystuje maksymalnej, dopuszczonej w studium wysokości 18 m. Dopuszczenie zmianą planu miejscowego możliwości sytuowania budynków lub ich rozbudowywanych (dobudowywanych) części w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej sankcjonuje z kolei istniejące zagospodarowanie na tym terenie (istnieje bowiem budynek umiejscowiony w ten sposób). Organ zauważył, że tożsame umiejscowienie budynków dopuszczone jest na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego. Jeżeli zaś chodzi o maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, to nie został on uregulowany zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr XXXV/378/2021 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 32 (Ludźmierska I). Choć wieczyście użytkowana przez niego nieruchomość leży poza terenem, którego dotyczy zmiana planistyczna, Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym studium, planem, czy też ich zmianą, ale w sąsiedztwie tego obszaru, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Nie ma prostej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono studium czy też jego zmianę. Konieczne jest wnikliwe zbadanie każdego przypadku indywidualnie. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia uchwały wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2009 r., sygn. II OSK 1360/08; z dnia 5 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2479/12). Naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II OSK 1213/16). Wobec tego, że zaskarżona zmiana dotyczy warunków zabudowy obszaru wyłącznie sąsiadującego z działką skarżącego, w opinii Sądu posiada on interes prawny w jej zaskarżeniu, modyfikacja planu może bowiem prowadzić do zmiany warunków zabudowy, przebudowy bądź rozbudowy na jego nieruchomości. Jeżeli chodzi o kwestie formalne, to Sąd nie stwierdził naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu, która z resztą nie była przedmiotem zarzutów skargi. Przechodząc do meritum wskazać należy, że przedmiotem skargi były dwa postanowienia uchwały zmieniającej pierwotny plan w postaci § 3 pkt 2 oraz 3 uchwały z dnia z dnia 29 listopada 2021 r. Zgodnie z § 3 pkt 2, "w Rozdziale 5 Przeznaczenie i wskaźniki zagospodarowania terenów oraz zasady kształtowania zabudowy i krajobrazu, § 8 pkt 4 lit. c otrzymuje brzmienie: 2) maksymalna wysokość zabudowy – 17 m". Przepis § 3 pkt 3 stanowi z kolei: w Rozdziale 5 Przeznaczenie i wskaźniki zagospodarowania terenów oraz zasady kształtowania zabudowy i krajobrazu, w § 8 pkt 4) dodaje się lit. g) w brzmieniu: "g) dopuszcza się sytuowanie budynków lub ich dobudowywanych (rozbudowywanych) części w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej". Zmiana wynikająca z § 3 pkt 2 uchwały zmieniającej doprowadziła do zwiększenia dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy z 12 do 17 m. Drugi przepis wprowadził natomiast uregulowanie dot. odległości budynków od granicy. Jak wskazano powyżej, pierwszym krokiem analizy planu miejscowego jest sprawdzenie jego zgodności ze studium. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się w tym miejscu sprzeczności. Objęte zaskarżoną uchwałą tereny leżą na obszarze oznaczonym symbolem UC – usługi komercyjne. Zgodnie natomiast z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Targu, przyjętego uchwałą nr XXIII/246/2020 Rady Miasta Nowego Targu z dnia 12 października 2020 r., obowiązującego w dniu 29 listopada 2021 r., "w terenach przeznaczonych symbolem UC winien obowiązywać zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej, natomiast dopuszcza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, zieleni urządzonej i izolacyjnej. Maksymalna powierzchnia zabudowy na wydzielonej działce lub terenie inwestycji nie powinna przekroczyć 70%. Graniczna wysokość budynków usługowych nie powinna przekroczyć 18 metrów z dopuszczeniem zwiększenia lub zmniejszenia ww. wysokości w dostosowaniu do istniejącej sąsiedniej zabudowy oraz z uwzględnieniem ograniczenia wysokości budowlanych wynikającego z dokumentacji rejestrowej lotniska Nowy Targ" (Rozdział III punkt 2.1.3.C). Z powyższego wynika jednoznacznie, że o sprzeczności zaskarżonej uchwały ze studium nie może być mowy. Zapisy studium nie regulują bowiem kwestii odległości zabudowy od granicy, a wprowadzona możliwość budowy w granicy lub w odległości 1,5 m od granicy jest dopuszczalna z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Natomiast dopuszczalna wg studium wysokość budynków (18 m) przekracza uchwaloną w zmienionym planie maksymalną wysokość (17 m). Co więcej, studium dopuszczało w tym zakresie nawet zwiększenie tej wysokości, dostosowując ją do sąsiedniej zabudowy. Powyższe zapisy nie są również sprzeczne z przepisami zawartymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 1225), regulującymi odległość budynków od granicy działki. Sąd nie podziela zarzutów skarżącego, jakoby zmiana planu w powyższym zakresie nastąpiła z przekroczeniem władztwa planistycznego, spowodowała naruszenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Należy pamiętać, że zarówno objęty zmianą teren, jak i obszar, na którym położona jest nieruchomość skarżącego są przeznaczone na realizację usług komercyjnych. Dopuszczono tam lokalizację dużych obiektów handlowych – o powierzchni powyżej 2000 m2. Możliwa już przed zmianą zabudowa miała zatem intensywny charakter – zgodnie z przeznaczeniem tego obszaru. Podwyższenie dopuszczalnej wysokości, czy możliwość zbliżenia zabudowy do granicy działki zdaniem Sądu nie zaburzy obowiązującego na tym terenie ładu przestrzennego. Nie wprowadzi również dysproporcji pomiędzy sąsiadującymi ze sobą nieruchomościami, gdyż – o czym zdaje się zapominać skarżący – obszar na którym położona jest jego działka nie zawiera znacząco odmiennych regulacji. Jeżeli chodzi o wysokość zabudowy, to zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 4 lit. a) – c) uchwały nr IV/31/2019 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 4 lutego 2019 r. dot. miejscowego planu Nowy Targ 33 (Zajezdnia) (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2019 r. poz. 1447), zależy ona od rodzaju budynku i wynosi od 8 m dla budynków gospodarczych do 20 m dla pozostałych obiektów budowlanych. Na całym obszarze tego planu dopuszczono natomiast sytuowanie nowych budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (§ 5 ust. 1 pkt 3), a zatem sposób tożsamy do kwestionowanych przez skarżącego zapisów. W świetle powyższego nie może być mowy o naruszeniu ładu przestrzennego, warunki zabudowy zostały bowiem ukształtowany w analogiczny sposób dla sąsiadujących ze sobą terenach o podobnym usługowym przeznaczeniu. W skardze pojawił się również argument dotyczący zbytniej intensyfikacji zabudowy sąsiedniego obszaru (powierzchnia zabudowy do 80%). Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest jednak – zgodnie z zakresem skargi – wyłącznie uchwała Nr XXXV/378/2021 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 listopada 2021 r., która nie zawiera żadnych regulacji w tym zakresie. Stąd zarzut skarżącego dotyczący błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy nie mógł zostać uwzględniony. Jeżeli powyższy wskaźnik został zdaniem skarżącego ukształtowany w sposób nieprawidłowy, może zweryfikować swój pogląd przed Sądem, wnosząc skargę na regulującą tą kwestię uchwałę planistyczną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.