II SA/Kr 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia 13 czerwca 2013r. znak: [...], nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) nakazał J. P. jako inwestorowi rozbiórkę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) na działką nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina [...], wykonanego niezgodnie z przepisami w zakresie umożliwiającym jego legalizacje. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. P.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 listopada 2015 r., znak [...], nr [...] Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "KPA") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej zwanej "u.p.b.") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nałożenia na J. P. obowiązku rozbiórki zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina [...]. WINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015r. poz. 443). Zgodnie z art. 6 tej ustawy: "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenie organu II instancji PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji doprowadza do konkluzji, iż niewątpliwie w maju 2012 r. miała miejsce budowa zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości Z.. Inwestorem obiektu jest J. P.. Impuls do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego stanowiło pismo Zarządcy Drogi Powiatu [...] z dnia 25 września 2012 r. znak: [...], zawierające prośbę o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej budowy tego zjazdu. Do pisma załączono dokumentację prowadzoną przez Zarząd Dróg Powiatu [...] w przedmiocie wykonania przez J. P. przedmiotowego obiektu. Ustawa Prawo budowlane nie wyjaśnia pojęcia "zjazdu", dlatego też konieczne w tym zakresie jest posiłkowanie się definicją zjazdu zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 1310 z późn. zm), zgodnie z którą to "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z regulacją zawartą w ustawie Prawo budowlane indywidualny zjazd z drogi publicznej należy zakwalifikować jako budowlę (art. 3 pkt. 3 u.p.b.), szerzej jako obiekt budowlany (art. 3 pkt. 1 u.p.b.). W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.b.: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31". W art. 29 u.p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada. Art. 30 ustawy wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym J. P. się nie legitymuje. Organ I instancji prawidłowo wdrożył zatem tryb postępowania uregulowany w art. 48 u.p.b. Przepis ten wskazuje sytuacje, kiedy możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Obie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. W ocenie organu II instancji PINB prawidłowo stwierdził, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, iż nie zachodzi jedna z wyżej wymienionych przesłanek obliguje go do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu. Z brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, iż na realizację zjazdu wymagana jest zgoda zarządcy drogi. Analiza materiału dowodowego, w szczególności pisma Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia 25 września 2012 r. znak: [...] prowadzi do konkluzji, iż inwestorowi nie została udzielona wymagana zgoda. Reasumując brak jest podstaw prawnych do legalizacji zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina [...]. PINB prawidłowo ustalił położenie przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek rozbiórki na jego inwestora tj. J. P.. Zgodnie z art. 52 u.p.b. "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Oznacza to, iż w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki kierowany jest do inwestora, który posiada uprawnienia do władania obiektem budowlanym. W sytuacji natomiast, gdy organ nie jest w stanie w sposób pewny ustalić osoby inwestora lub inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości pozwalającego na wykonanie nałożonych na niego obowiązków, winien być kierowany we wskazanej w przepisie kolejności, do właściciela obiektu Z analizy materiału dowodowego, w szczególności wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielką działki nr ewid. [...] w miejscowości Z. jest A. W., zaś J. P. nie przysługuje tytuł prawny do obiektu umożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki. Jednakże analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie prawidłowego stosowania art. 52 u.p.b. pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości Będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (podobnie WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2015r. II SA/Kr 460/15). W ocenie WINB zobowiązanie inwestora do rozbiórki przedmiotowej budowli znajduje uzasadnienie w niniejszej sprawie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że J. P. dokonała samowolnej budowy zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości Z. gmina [...] bez zgody właścicielki działki nr ewid. [...]. W protokole wizji w terenie dokonanej w dniu 29 sierpnia 2012 r. A. W. wprost domaga się "niezwłocznego usunięcia zjazdu". Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P., żądając uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniosła, że decyzja ta jest niezgodna z prawem i rzeczywistością i "są na to dokumenty". Zwróciła uwagę na spór graniczny dotyczący nieruchomości będącej przedmiotem postępowania i przedstawiła jego historię od 1990 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawe m, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) na działką nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina [...]. Ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym nie budzą wątpliwości. Wynika z nich, że w maju 2012 r. J. P. jako inwestor wykonała roboty budowlane polegające na budowie zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości Z.. Na budowę zjazdu nie miała wymaganego prawem pozwolenia, nie dysponowała również zgodą zarządcy drogi. Organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy, ustalając istotne dla sprawy okoliczności zgodne z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. Również kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych jako budowli została dokonana poprawnie. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem, że legalizacja zjazdu nie jest możliwa z uwagi na brak zgody zarządcy drogi, wymaganej przez art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestorki - skarżącej J. P.. Wprawdzie w toku postępowania administracyjnego J. P. powoływała się na "pozwolenie ustne Inspektora Zarządu Dróg", jednakże w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest to wystarczające. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W toku postępowania ustalono, że decyzja taka nie została wydana, co wynika z pisma przedstawiciela Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia 25 września 2012 r. (k. 35 akt administracyjnych I instancji). W ocenie Sądu prawidłowe było również wydanie nakazu rozbiórki inwestorowi przedmiotowych robót budowlanych J. P.. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane zezwala na nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora robót budowlanych, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił dlaczego nakazem rozbiórki obciążono właśnie inwestora, a nie właściciela działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie podziela to stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, że spór o granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej polegającej na budowie zjazdu z działki drogowej nr [...] (droga powiatowa nr [...]) na działkę nr [...]. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych żadna z tych działek nie stanowi własności skarżącej J. P.. W aktach administracyjnych organu I instancji (k. 28 - 31) znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia aktu notarialnego umowy darowizny z dnia 22 maja 2002 r., Rep. A nr [...], którą to umową J. i K. P. darowali działkę nr [...] K. K.. Dokonanie darowizny oraz okoliczność, że obecnym właścicielem działki nr [...] jest wnuk skarżącej K. K. potwierdziła również sama skarżąca w wyjaśnieniach złożonych w dniu 20 czerwca 2012 r. (protokół k. 19 akt administracyjnych I instancji). Skarżąca stwierdziła wówczas, że "wykonała zjazd do działki wnuka (...) i odbudowała - wyczyściła rów drogowy na polecenie Pana i Pani z Zarządu Dróg Powiatu [...]", co również potwierdza ustalony w sprawie stan faktyczny. Wreszcie K. K. w dniu 22 sierpnia 2012 r. złożył wyjaśnienia (protokół k. 32 akt administracyjnych I instancji), w których stwierdziła, że jest właścicielem działki nr [...] i nie rości sobie żadnych praw do działki nr [...]. Według niego przebieg granicy jest taki jak na mapach i zapisany w akcie notarialnym umowy darowizny. Stwierdził również, że nic nie wie o budowie zjazdu w dniu 21 maja 2012 r., ponieważ przebywał wtedy za granicą Polski. Powyższe dowody potwierdzają ustalenie, że skarżąca jako inwestor przedmiotowych robót budowlanych nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że nie dysponowała decyzją zarządcy drogi zezwalającą na budowę zjazdu - co stanowiło podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Na taką ocenę nie ma żadnego wpływu spór między J. P. a A. W. bądź też jej rodzicami M. i K. W. co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...], ponieważ J. P. nie jest właścicielką żadnej z tych działek. Biorąc powyższe pod uwagę należało zaskarżoną decyzję ocenić jako prawidłową i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.