II SA/Kr 360/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia 15 października 2015 r., nr [...], znak: [...] nakazał T.M. - współwłaścicielce działki nr [...] w B. gmina I. , B.W. , P.M. , M.M. , M.M. - współwłaścicielom działki nr [...] w B. gmina I. wykonanie przeróbek polegających na wzmocnieniu konstrukcji stalowej dachu wiaty gospodarczej w pomieszczeniem przeznaczonym na kurnik położonej na działce nr [...] w B. oraz częściowo na działkach nr [...] i [...] w B. w sposób zgodny z zaleceniami określonymi w uwagach i wnioskach zawartych w inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej w części orzeczenia technicznego - opracowanej w sierpniu 2015 r. przez inż. J.P. - upr. bud. nr ewid. [...] - obejmujących w szczególności: 1. podparcie płatwi kalenicowej poprzez zamontowanie mieczy do istniejących słupów wykonanych z ceowników o długości 125 cm, 2. zamontowanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu na teren własny działki nr [...] w B, 3. zaimpregnowanie konstrukcji nośnej dachu oraz pozostałych elementów więźby preparatem ognioochronnym do uzyskania stanu nierozprzestrzeniania ognia, 4. zabezpieczenia drewnianych elementów konstrukcyjnych wiaty preparatami przed szkodnikami i korozją biologiczną. Nakazane roboty budowlane należy wykonać wg wskazań konstruktora i pod nadzorem - w terminie do 30 listopada 2015 r. Nałożono również obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie - po wykonaniu określonych wyżej robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez W.L. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r., znak [...] uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł: obowiązek doprowadzenia wiaty gospodarczej wraz z pomieszczeniem przeznaczonym na kurnik wybudowanej na działce nr [...] w B. oraz częściowo na działkach nr [...] i nr [...] w B. do stanu zgodnego z przepisami należy wykonać do dnia 31 maja 2016 r. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, że 6 października 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę wiaty gospodarczej z kurnikiem wybudowanej na terenie posesji w . [...] Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r., znak: [...] organ I instancji zobowiązał współwłaścicieli działki nr [...] w B. gmina I. do dostarczenia dokumentów szczegółowo wymienionych w postanowieniu. Za pismem z dnia 2 września 2015 r., inwestorzy przedłożyli powyższe dokumenty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotowa wiata wraz z pomieszczeniem na kurnik zlokalizowana na działce nr [...] w B. oraz częściowo na działkach nr [...] i nr [...] w B. została zrealizowana w 1990 r. w obecnie istniejących wymiarach bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji dyspozycją zawartą w art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. prawidłowo wdrożył tryb postępowania wynikający z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. po stwierdzeniu, iż nie występuj ą przesłanki do zastosowania trybu zawartego w art. 37 w/w ustawy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany w pierwszej kolejności rozważyć, czy stan faktyczny prowadzonej sprawy wskazuje na spełnienie, co najmniej jednej z przesłanek powołanych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jeżeli żadne z nich nie ma zastosowania organ winien nałożyć obowiązki wynikające z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ I instancji dokonując oceny pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek (tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r.) miał na uwadze treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organ I instancji w toku postępowania ustalił, iż przedmiotowa wiata wraz z pomieszczeniem na kurnik jest zgodna z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy I. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie Urzędu Gminy w I. z dnia 26 października 2015 r., znak: [...] Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy I. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia 09 października 2002 r. (Dz. Urz. [...] ) wiata jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem MR1 - teren zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, usługowej zatem nie występuje przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. Ponadto MWINB podzielił argumentację PINB w zakresie, w jakim stwierdził, iż jego realizacja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Organ podzielił również stanowisko PINB w kwestii nakazania dokonania zmian i przeróbek objętych wyrzeczeniem decyzji organu I instancji. PINB zasadnie nałożył na współwłaścicieli budynku gospodarczego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej sposób i prawidłowość wykonania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu. Z przedłożonej Ekspertyzy technicznej sporządzonej przez J.P. w sierpniu 2015 r., posiadającej uprawnienia bud. nr [...] oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jednoznacznie wynika, że wykonanie wskazanych w zaskarżonej decyzji czynności zapewni bezpieczeństwo obiektu i nie będzie stwarzało zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także mienia. Organ odwoławczy podkreślił, że usytuowanie wiaty na działce [...] należącej do T.M. , B.W. , P.M. , M.M. , M.M. , M.M. oraz częściowo na działkach nr [...] i nr [...] w B. należących do W.L. nie daje podstaw, aby zastosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. Z kolei na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ nadzoru budowlanego nie bada kwestii oddziaływania obiektu budowlanego na grunt sąsiedni, gdy przedmiotowy obiekt nie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia lub znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W tym zakresie podzielono stanowisko WSA w Warszawie (wyrok z dnia 5 lipca 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 657/07) oraz WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 2016/03). Obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. podlega wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 cytowanej ustawy, które umożliwiają jego legalizację niezależnie od tego, czy został zrealizowany na gruncie w całości pozostającym w dyspozycji inwestora, czy też częściowo na cudzej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 1659/93, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 394/11). MWINB zgodził się przy tym ze stwierdzeniem, iż spory o naruszenie granic posesji w postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. są rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej przed sądami powszechnymi. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na upływ czasu zreformował skarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, a w pozostałej części utrzymał decyzję PINB w mocy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.L. , zarzucając jej: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1. naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zbudowanie obiektu budowlanego z przekroczeniem granicy nieruchomości nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, 2. naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędne przyjęcie, że posadowienie obiektu budowlanego na cudzym gruncie nie stanowi innej ważnej przyczyny uzasadniającej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami, a przez to 3. błędne zastosowanie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że pomimo wykonania tych robót stan naruszenia prawa pozostanie; II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności: 1. art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu właściciela działek nr [...] i [...] w B. , na której posadowiony jest częściowo przedmiotowy obiekt budowlany, 2. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez ignorowanie naruszania prawa i działanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, 3. art. 68 k.p.a. poprzez niezachowanie procedur wymaganych przez przepisy dotyczące sporządzania protokołu, 4. art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie wszystkich dowodów, jakie mogłyby być podstawą rozstrzygnięcia, w szczególności niezbadanie oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego na otoczenie w aspekcie wykorzystania sąsiedniej nieruchomości, 5. art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego. Na podstawie tych zarzutów skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, a także poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który nie budzi żadnych wątpliwości. Prawidłowo określono przedmiot postępowania - wiatę z pomieszczeniem przeznaczonym na kurnik, osobę inwestora (Z.M. ), a także czas wykonania robót budowlanych (rok 1990) , co nie było kwestionowane. Organy nadzoru budowlanego dokonały właściwej subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego do przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przyjmując, że do przedmiotowych robót budowlanych zastosowanie znajdują przepisy art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość zastosowania tych przepisów w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i konsekwencje braku takiego prawa po stronie inwestora na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w art. 48 ust. 3 pkt 2 nakazuje w procesie legalizacji samowoli budowlanej badać również kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (oświadczenie o takim prawie musi zostać przez inwestora złożone - na co wskazuje odesłanie do art. 33 ust. 2 pkt 2). W przepisach art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma jednak mowy o badaniu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przesłankami wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy jest wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy oraz: 1) położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) obiekt budowlany powoduje (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pierwsza z wymienionych przesłanek nie zachodzi, bowiem przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami planu miejscowego. Takie ustalenie organów nadzoru budowlanego było prawidłowe, oparte na zaświadczeniu Urzędu Gminy w I. z dnia 26 października 2015 r., znak: [...] ., a także na wykładni art. 37 dawnego Prawa budowlanego zaprezentowanej w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Podnosząc kwestię niedopuszczalnego zdaniem skarżącego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 dawnego p.b.) sam skarżący - ani w skardze, ani zapytany na rozprawie - nie wskazał konkretnie, na czym to miałoby polegać, jakie faktyczne zaszłości powoduje inwestycja, że pogarsza warunki użytkowe jego działek czy też możliwość aktualnego i przyszłego korzystania. W skardze jedynie abstrakcyjnie wyeksponowano tę przesłankę ustawy. Na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. skarżący wyjaśnił, że na jego działce nie ma już drewnianej stodoły, która wcześniej stała niedaleko spornej wiaty, nie ma tam również domu, jednocześnie zarzucił, że wiacie brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Nałożony w decyzji obowiązek założenia rynien spowoduje dalsze ograniczanie jego własności. Nieruchomość skarżącego ma ponad 4 hektary. W ocenie Sądu nie ma podstaw, by w tych okolicznościach dopatrywać się zaistnienia przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Choć "inna ważna przyczyna" wskazana jako przesłanka do nakazania rozbiórki w art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego mogłaby co do zasady obejmować brak prawa do gruntu po stronie inwestora naruszający samowolą konstytucyjnie chronione prawo własności innej osoby (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2192/12 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Trzeba jednak podkreślić, że przepis art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego ma charakter ocenny i należy go stosować wyłącznie z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Przedmiotowa inwestycja istnieje w niezmienionym kształcie od 1990 r. a legalność budowy została zakwestionowana dopiero w 2014 r. - a więc po 24 latach. Jak wyjaśnił skarżący na rozprawie sądowej jest on właścicielem działki nr [...] od 1995 roku, a działki nr [...] od 2011 roku. Skoro cała zaszłość naruszenia istnieje od tak długiego okresu, to organ trafnie odsyła na drogę prawa i postępowania cywilnego. W szczególności zastosowanie może znaleźć art. 231 kodeksu cywilnego, regulujący konsekwencję budowy na cudzym gruncie. Powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 284/14 został uchylony przez Naczelny Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2016/14 (również dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). NSA przyjął odmiennie niż Sąd I instancji, że "inwestor w momencie realizacji inwestycji posiadał tytuł prawny do wykonania prac na działce, wynikających tak z mocy art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak i również ze zgody ówczesnej właścicielki działki, na której znajduje się stacja trafo". W niniejszej sprawie natomiast poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowa wiata z kurnikiem została wybudowana częściowo na cudzym gruncie, a inwestor nie dysponował zgodą jego właściciela. Drugi z powołanych przez skarżącego wyroków tj. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2192/12 dotyczył specyficznego obiektu budowlanego, jakim jest słup stanowiący element linii energetycznej, wprowadzający ograniczenie, co do sposobu użytkowania zajętej działki. Jednocześnie była to budowa całkowicie na cudzym gruncie, podczas gdy w niniejszej sprawie jedynie część inwestycji znajduje się na nieruchomości skarżącego. Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2231/12 (również dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: "Obiekt budowlany bądź inne prace budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej, które nie spełniają przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podlegają wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt bądź prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ocenianej na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie jest zatem uzyskanie zgody współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przewiduje odmienne niż aktualnie obowiązujący w tym przedmiocie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przesłanki usankcjonowania samowoli inwestora (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt 1389/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007r., sygn. akt SA/GL 328/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009r., sygn. akt SA/Wr 177/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 81/08 , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Bk 141/06)". Podzielając to zaprezentowane stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że brak było podstaw, aby w okolicznościach niniejszej sprawy częściowy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane traktować jako "inną ważną przyczynę" rozbiórki w rozumieniu art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego. Prawidłowo również ustalono zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych i nałożono obowiązek ich wykonania na podstawie art. 40 dawnego Prawa budowlanego. Nakaz wykonania przeróbek jest zgodny z zaleceniami określonymi w uwagach i wnioskach zawartych w inwentaryzacji architektoniczno budowlanej w części orzeczenia technicznego sporządzonego przez inż. J.P. . Jak wynika z powyższego bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych przez W.L. naruszeń przepisów postępowania, bowiem stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób, który nie budzi wątpliwości, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został prawidłowo oceniony. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).