II SA/Kr 367/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2025 r., znak: Wl-I.7840.5.49.2024.SM w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia na budowę oddala skargę II SA/Kr 367/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 26 kwietnia 2024 r., znak: AU-01-1.6740.1.38.2024.EKO, wydanym m.in. na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu żądania A. B., odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej nr 5/6740.1/2024 z 3 stycznia 2024 r., znak: AU-01-5.6740.1.261.2023.KGR, zatwierdzającej PZT i PAB oraz udzielającej N. sp. z o.o. w S. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących i szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o. i c.w.u., gazu, wentylacji mechanicznej, elektryczną, odgromową) i zewnętrznymi odcinkami instalacji wewnętrznych: elektrycznej, gazowej, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz ze zbiornikami na wody opadowe oraz zagospodarowanie terenu (dojście pełniące funkcje dojazdu, chodniki, stanowiska postojowe, schody zewnętrzne i terenowe, zieleń urządzona, utwardzone miejsce gromadzenia odpadów, ukształtowanie terenu) na działce nr [...], obr. [...], przy ul. G. w K.". W zażaleniu na to postanowienie A. B. podniosła, że do wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest jakiekolwiek prawdopodobieństwo jej uchylenia i takie rzeczywiście zachodzi, skoro nie brała udziału w postępowaniu jako właścicielka działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, zaś inwestycja ograniczy możliwość zabudowy jej działki zgodnie z planem miejscowym (wysokość budynku do 13 m) przez wzgląd na linijkę słońca i nadmierne zacienienie. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 23 stycznia 2025 r., znak: WI-I.7840.5.49.2024.SM, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia A. B., orzekł kasatoryjnie, wskazując przy tym, że organ pierwszej instancji ograniczył się do opisania przebiegu postępowania, przytoczenia podstawy prawnej (art. 152 § 1 k.p.a.) i zacytowania orzeczenia NSA bez odniesienia się do: stanu faktycznego, materiału dowodowego, podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stanowiska wnioskodawczyni. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zatem ocenić, czy wnioskodawczyni przysługuje status strony oraz czy zachodzi jakiekolwiek prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania. Samo zaistnienie przesłanki wznowieniowej nie oznacza prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę, ale ta kwestia również nie została oceniona przez organ pierwszej instancji. Na gruncie art. 146 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że przesłanka z § 1 ma charakter bezwzględny (jej wystąpienie sprawia, że nie można wstrzymać wykonania decyzji), zaś przesłanka z § 2 może znaleźć zastosowanie dopiero po wyjaśnieniu sprawy, gdy można stwierdzić, czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową. Na przeszkodzie do wstrzymania wykonania stoją negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 146 § 1 k.p.a., natomiast przeszkody takiej nie stanowią przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., albowiem ich istnienie może być jedynie wynikiem ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i na tym etapie ich stwierdzanie byłoby przedwczesne. Na koniec organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o znowelizowane przepisy (Dz.U. 2020 poz. 471 – zawężenie "obszaru oddziaływania obiektu"). W skardze na powyższe postanowienie G. sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. przez uznanie, że brak szczegółowej analizy, czy wnioskodawczyni przysługiwał status strony, stanowi przeszkodę do odmowy wstrzymania wykonania i uchylenie tylko z tego powodu postanowienia odmownego, podczas gdy to wstrzymanie wykonania decyzji jest środkiem wyjątkowym i ingerującym w zasadę trwałości decyzji administracyjnych i jako takie wymaga wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia, natomiast do odmowy wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest uznanie, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, w szczególności zaś od razu na początkowym etapie postępowania wznowieniowego jeszcze przed przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że badanie istnienia przesłanki wznowieniowej następuje już po wznowieniu postępowania w sprawie, więc przy rozstrzyganiu o wstrzymaniu wykonania organ nie jest jeszcze w stanie określić, czy wnioskodawczyni przysługiwał status strony w pierwotnym postępowaniu w celu określenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ponieważ będzie to możliwe do ustalenia dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Organ nie ma możliwości, aby stwierdzić tą okoliczność natychmiast po wznowieniu postępowania, a należy podkreślić, że wznowienie nastąpiło 24 kwietnia 2024 r., zaś rozważanie kwestii prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę i odmowa wstrzymania jego wykonania już 26 kwietnia 2024 r. Skarżąca nie zgadza się z organem odwoławczym co do tego, że możliwość zaistnienia przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. nie jest przeszkodą do wstrzymania decyzji. Ustawodawca w art. 152 § 1 k.p.a. przewiduje a contrario, że jeżeli nie jest prawdopodobne uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym, to również nie jest możliwe jej wstrzymanie. Nie różnicuje przy tym w żaden sposób, którą z przeszkód do uchylenia decyzji należy brać pod uwagę, a zatem może to być zarówno brak statusu strony w postępowaniu pierwotnym, jak i merytoryczne stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (I OSK 356/17). Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że z analizy oddziaływania obiektu z grudnia 2024 r. wynika, że: 1) projektowane budynki nie wpływają na możliwości kształtowania zabudowy na sąsiednich działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]; 2) inwestycja nie ogranicza możliwości zabudowy na działkach sąsiednich – na każdej z ww. działek jest możliwa realizacja zabudowy w maksymalnym zakresie wynikającym z ustaleń planu miejscowego; 3) projekt budowlany i pozwolenie na budowę spełniają wymogi przepisów technicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd rozpoznając sprawę, nie stwierdził naruszenia prawa procesowego, a zwłaszcza art. 152 § 1 k.p.a. Teza stawiana w skardze wskazuje, że według skarżącego postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji w oparciu o powołany przepis winno zawierać szczegółowe motywy rozstrzygnięcia, to przy odmowie wstrzymania wystarczające jest stwierdzenie o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić. Jak wynika z § 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wynika z tego przepisu, przy wydaniu rozstrzygnięcia o wstrzymaniu, organ musi szczegółowo rozważyć, jakie okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ale nie tylko. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że koniecznym jest także odniesienie się do przesłanki wznowienia. Na etapie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzyga w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją) i na tej podstawie stwierdza, czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Dodać również należy, że wstępna ocena winna dotyczyć kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania przez stronę terminów z art. 148 k.p.a. oraz wystąpienia podstawy wznowienia (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r. II OSK 706/24, LEX nr 3861050). Wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. organy zobowiązane są zbadać rzetelnie przesłanki wznowienia. To, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniowego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia organu od zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek o których mowa w art. 152 k.p.a.( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2024 r. II SAB/Wr 131/24, LEX nr 3817105). Ocena prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji ( wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r. II OSK 332/22 LEX nr 3830890). Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji. Ocena prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bowiem to na stronie żądającej tymczasowej ochrony ciąży obowiązek wskazania, jakie są powody świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu. (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r. II OSK 874/22 LEX nr 3830892). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wskazane wyżej, poczynione przez Sądy uwagi co do treści postanowienia w sprawie wstrzymania dotyczą tak postanowienia wstrzymującego, jak i postanowienia o odmowie wstrzymania. W postanowieniu o odmowie wstrzymania należy bowiem także odnieść się do kwestii przesłanek wznowieniowych w kontekście dopuszczalności wznowienia, jak i w sytuacji, gdy taka dopuszczalność zachodzi – do kwestii owego prawdopodobieństwa ( tutaj w kontekście jego braku). Lakoniczne stwierdzenie organu I instancji, że prawdopodobieństwo nie zachodzi, nie jest wyczerpującym odniesieniem się do przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. Jak trafnie dostrzegł Organ Odwoławczy, Prezydent Miasta Krakowa nie wypowiedział się także w tym kontekście w kwestii przesłanki wznowieniowej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 126 k.p.a. przepis ten ma zastosowanie także do postanowień. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy postanowienia powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania postanowienia. W rezultacie, uzasadnienie powinno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy wydawaniu postanowienia ( wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2025 r. I SA/Sz 796/24, LEX nr 3882929). Tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie ( wyrok NSA z dnia 23 października 2024 r. II OSK 1959/24, LEX nr 3826763). Innymi słowy, uzasadnienie decyzji/postanowienia winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, jak słusznie wytknął to Organ Odwoławczy, skrótowość uzasadnienia postanowienia nie pozwala na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Trafnie zatem nakazał on organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenę, czy wnioskodawczyni przysługuje status strony oraz czy zachodzi jakiekolwiek prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania. Należy także zauważyć, że uwagi skarżącej kwestionujące okoliczność, iż nieruchomość wnioskującej o wznowienie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a poczynione w skardze, najdobitniej świadczą o brakach uzasadnienia postanowienia Prezydenta. Albowiem Sąd nie może w tej materii się wypowiedzieć, skoro nie wypowiedział się odnośnie tego organ I instancji i między innymi dlatego Wojewoda uchylił rozpatrywane postanowienie. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.