II OSK 874/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1014/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2021 r. znak DOA.7111.423.2020.DKA w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1014/21, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu (dalej Prokurator) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 26 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Decyzją z 4 marca 2020 r. Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) uchylił decyzję Starosty Tatrzańskiego (dalej Starosta) z 14 grudnia 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku usługowego (z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych) z dwupoziomowym garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...] położonych w Zakopanem przy ul. [...] z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan. C.O., elektroenergetyczna, wentylacyjna), infrastrukturą techniczną (wkomponowana stacja transformatorowa 15/0 4kV, kanalizacja deszczowa) oraz urządzeniami budowlanymi (murki oporowe, zadaszenie wjazdu do garażu, zjazd, dojścia piesze oraz oświetlenie zewnętrzne)" i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi – A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Pismem z 19 marca 2020 r. Gmina Miasto Zakopane (dalej Gmina) wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną Wojewody. Postanowieniem z 5 października 2020 r. Wojewoda wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją własną z 4 marca 2020 r. Postanowieniem z 7 grudnia 2020 r. Wojewoda odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z 4 marca 2020 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy, GINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody. Skargę na powyższe postanowienie GINB wniósł Prokurator. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że Gmina uważa, że jest wysoce prawdopodobne, że decyzja budowlana Wojewody w wyniku wznowienia postępowania zostanie uchylona, gdyż pozbawiono ją możliwości udziału w sprawie (przyczyna wznowienia), a także inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, czym narusza zbiorowe interesy wspólnoty samorządowej (mieszkańców Zakopanego). W tle uzasadnienia takiego stanowiska jest zarówno powoływane naruszenie przepisów planu, które mają w istocie zakazywać zabudowy nieruchomości inwestycyjnych, jak również wydane w sprawie cywilnej postanowienie o zabezpieczeniu żądania P. S.A. w Z., w którym to podmiocie Gmina Miasto Zakopane jest jedynym akcjonariuszem. Takie działanie wnioskodawcy słusznie, w ocenie Sądu, zostało uznane za niewystarczające i nie stanowi realizacji ustawowego obowiązku strony wskazania okoliczności, które uprawdopodobniają dostatecznie uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Przesłanki te nie mogą być bowiem widziane tylko jako uzasadniona podstawa do samego wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia (zaistnienie przesłanek ustawowych wznowienia - których zasadność GINB już na tym etapie sprawy neguje) nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ pierwotnie wydana decyzja zostanie z dużym prawdopodobieństwem uchylona. Słusznie więc wskazano, dokonując w niezbędnym zakresie oceny podstawy wznowienia (przez pryzmat wniosku o wstrzymanie), że kwestie własności, rozumienia służebności, czy nawet postanowienie o zabezpieczeniu w sprawie o korzystanie ze służebności nie są w stanie przesądzić o potrzebie wstrzymania decyzji Wojewody. Odnośnie do twierdzeń wskazujących na niezgodność inwestycji z przepisami obowiązującego planu (co do jej dopuszczalności) należy wskazać, że nie stanowi ona podstawy do wstrzymania wykonania decyzji Wojewody wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o jego wznowienie. Prokurator z przekonaniem twierdzi, że inwestycja jest niezgodna z planem i to w sposób rażący. Sąd zwrócił jednak uwagę, że jest to kwestia dalece ocenna, co wynika już z odpowiedzi GINB z 24 września 2020 r. Nie jest więc tak, że zarzucana niezgodność z planem jest tak jaskrawa i oczywista, że już na tej podstawie należało wstrzymać wykonanie decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia, ewentualnie o rozpoznanie skargi. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, polegające na niezastosowaniu: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i w konsekwencji naruszenie art. 152 § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe kategoryczne przyjęcie, iż okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy WSA w Warszawie (a wcześniej organ administracyjny) przed dokonaniem oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie wziął pod uwagę wszystkich dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w konsekwencji naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez ich błędną wykładnię, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co przejawiało się na braku wzięcia pod uwagę wszystkich dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, przed dokonaniem oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a w szczególności dotyczących planu miejscowego "Skocznia" w odniesieniu do obszaru 1.U. stanowiącego o odbudowie i przebudowie istniejącego obiektu (§ 9 ust. 1 pkt 4 zdanie pierwsze), który określa zasady kształtowania zabudowy (§ 9 ust. 1 pkt 4 lit. a-e), podczas gdy GINB rozpoznał sprawę tylko w odniesieniu do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – inwestor A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że niniejsza sprawa prowadzona jest w przedmiocie wstrzymania w trybie art. 152 § 1 k.p.a. wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, a nie w przedmiocie merytorycznej oceny tej decyzji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie NSA, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji (np. wyroki NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2725/20, LEX nr 3636784; z 14 maja 2024 r., II OSK 704/23, LEX nr 3757324). Ocena prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., II OSK 659/21, LEX nr 3352824). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bowiem to na stronie żądającej tymczasowej ochrony ciąży obowiązek wskazania, jakie są powody świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu (por. wyroki NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1430/21, LEX nr 3434853; z 2 lutego 2022 r., II OSK 278/19, LEX nr 3344486; z 21 października 2020 r., II OSK 1520/20, LEX nr 3106804). NSA zaznaczał ponadto, że argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu (wyrok NSA z 10 października 2019 r., II GSK 674/19, LEX nr 2744544). W sytuacji zaś, gdy podnoszone przez stronę okoliczności wskazują w istocie na jej roszczenie cywilnoprawne, a nie prawną możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowej infrastruktury kolejowej, to stanowią o jej faktycznym – a nie prawnym – interesie (wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., II OSK 2454/20, LEX nr 3611893). W pełni podzielając powyższą argumentację wskazać należy, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Gminę Miasto Zakopane na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż podmiot ten uważa, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2020 r. W swoim wniosku Gmina powołała się na fakt bycia właścicielem działki graniczącej bezpośrednio z działkami, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, na negatywny wpływ tej inwestycji na sposób zagospodarowania jej działki oraz na treść obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana przez Gminę Miasto Zakopane podstawa wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2020 r. wymaga rozważenia, czy istotnie podmiotowi temu przysługiwał przymiot strony w powyższym postępowaniu i bez własnej winy nie brał on udziału w przedmiotowym postępowaniu. Pozytywne dla tego podmiotu rozstrzygnięcie nie przesądza jednak o konieczności uchylenia decyzji Wojewody z 4 marca 2020 r. (art. 146 § 2 k.p.a.). Ewentualna możliwość jej uchylenia zależy od poczynienia dalej idących ustaleń, przy czym z uwagi na to, że wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu, na obecnym etapie postępowania trudno mówić o prawdopodobieństwie uchylenia kwestionowanej decyzji Wojewody. Nie przesądzając zatem – bo nie można tego czynić w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. – jakie będzie ostateczne rozstrzygnięcie sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2020 r., za prawidłowe uznać należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku i w zaskarżonym postanowieniu, że na obecnym etapie postępowania brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z 4 marca 2020 r., gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 152 § 1 k.p.a. Bez przeprowadzenia merytorycznego postępowania w niniejszej sprawie nie można mówić o prawdopodobieństwie zarówno uchylenia kwestionowanej decyzji Wojewody, jak i pozostawienia jej w obrocie prawnym. Na etapie zaś rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie można sprawy rozpoznawać merytorycznie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie może być wykorzystywana jako narzędzie "wyprzedzającego", w ramach postępowania wpadkowego, merytorycznego badania sprawy wznowieniowej. Strona żądająca wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem postępowania nie może oczekiwać, że w ramach badania "prawdopodobieństwa uchylenia" decyzji na potrzeby wydania postanowienia wstrzymującego właściwy organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne. Instytucja wstrzymania służyć może uprawnionym tylko wówczas, gdy już w oparciu o czytelne i znane okoliczności sprawy, bez potrzeby dalszych wyjaśnień i analiz, wynik postępowania wznowieniowego jawi się jako przesądzony (wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2229/20, LEX nr 3599681). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.