II OSK 2725/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2019 r. znak DON.7101.159.2019.MML w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2194/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z/s w W. (Spółka, inwestor) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 26 czerwca 2019 r., znak DON.7101.159.2019.MML, w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 4 stycznia 2013 r., nr 4/2013, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim ("PINB") nakazał Spółce rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła Spólka. Decyzją z 28 lutego 2013 r., nr 344/13, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Wyrokiem z 26 września 2013 r., VII SA/Wa 721/13, WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki na w/w decyzję MWINB z 28 lutego 2013 r. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 9 września 2015 r., II OSK 81/14) uchylił wyrok WSA Warszawie z 26 września 2013 r. oraz decyzję MWINB z 28 lutego 2013 r. Kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA MWINB, decyzją z 21 stycznia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję nakazową PINB z 4 stycznia 2013 r. Wyrokiem z 28 listopada 2017 r., VII SA/Wa 703/16, WSA oddalił skargę Spółki na decyzję organu wojewódzkiego z 21 stycznia 2016 r., natomiast, wyrokiem z 24 października 2018 r., II OSK 483/18, NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki od w/w wyroku sądu wojewódzkiego. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2194/19 przywołano, że wnioskiem z 22 czerwca 2016 r. G.M. zwróciła się do MWINB o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z 21 stycznia 2016 r. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 12 marca 2019 r., nr 455/19, MWINB - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - wznowił postępowanie administracyjne. Organ wojewódzki wskazał, że z pisma wnioskodawczyni wynika, iż jest właścicielką działki sąsiedniej nr ew. [...] obręb [...] w Z. wobec działki inwestycyjnej, jednakże na wstępnym etapie postępowania nie ma możliwości oceny czy rzeczywiście G.M. winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją MWINB z 22 stycznia 2016 r. i czy w istocie bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a także jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z 12 marca 2019 r., nr 456/19 - na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. - MWINB odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z 21 stycznia 2016 r. Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła Spółka. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2194/19 kolejno wskazano, że przywołanym na wstępie postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie MWINB nr 456/19 wskazując, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. W ocenie GINB analiza okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w świetle całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie pozwalała przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji MWINB z 21 stycznia 2016 r. w trybie wznowionego postępowania. Brak udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości - G.M., w postępowaniu zakończonym źródłową ww. decyzją MWINB nie ma wpływu na stan faktyczny sprawy i nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Skargę na postanowienie GINB z 26 czerwca 2019 r. wniosła Spółka, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 152 § 1 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i brak wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji mimo, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania albowiem decyzja będąca przedmiotem wniosku została wydana bez uczestnictwa jednej ze stron postępowania; 2) art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak stosownego uzasadnienia skarżonego postanowienia, w szczególności brak szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, iż nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z 28 lutego 2020 r. o oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...] z/s w [...]. Uczestnik podniósł, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń co do prawdopodobieństwa uchylenia źródłowej decyzji. Tymczasem z wyroku NSA (II OSK 81/14) wydanego w sprawie, stan faktyczny nie budzi wątpliwości: 1) na działce ew. nr [...] znajduje się parking samochodowy znacznie przewyższający liczbę 10 stanowisk (o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 uPb), nie ma wątpliwości, że na tej działce powstał obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia; 2) na dz. ew. [...] zlokalizowano samowolnie parking z infrastrukturą, siecią energetyczną, oświetleniem, szlabanami i sygnalizacją świetlna, a zatem obiekt, którego istnienie wyklucza plan zagospodarowania przestrzennego; 3) pomimo toczącego się postępowania i wydania przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę, przystąpiono do użytkowania nielegalnie wybudowanego parkingu, co trwa również w czasie postępowania sądowego. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że na tym etapie sprawy okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie pozwalały przyjąć, że zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z 21 stycznia 2016 r. w trybie wznowionego postępowania. Sąd wojewódzki w pełni podzielił ustalenia i argumentację GINB, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu i ocenił je jako prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości. Składając skargę kasacyjną w powyższym zakresie Spółka wnosi o : 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), 2. zasądzenie od GINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, 3. rozpoznanie mniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1/ art. 152 § 1 K.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, iż organ w sposób uzasadniony nie zastosował tego przepisu i nie wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji, 2/ art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nieuprawione uznanie, iż organ dokonał stosownego uzasadnienia postanowienia z 26 czerwca 2019 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie zarówno organy administracji jak i sąd pierwszej instancji wskazały przesłankę wznowieniową, zabrakło natomiast dokładnej analizy stanu faktycznego (ogólnikowe powołanie się na "całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie") i prawidłowej subsumpcji tegoż stanu pod normę prawną. W odpowiedzi uczestnika postępowania - Stowarzyszenia [...] z/s w [...] - na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie, Stowarzyszenie wnosiło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Stowarzyszenie zgadza się zarówno z organami nadzoru budowlanego, jak też z WSA w Warszawie, że sam fakt wznowienia postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki z uwagi na brak udziału w nim strony postępowania, nie stanowi dostatecznej przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej. W jego opinii o ile bowiem w realiach niniejszej sprawy zaistniała formalnoprawna podstawa do wznowienia postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki, o tyle fakt nieuczestniczenia w nim przez G.M. pozostaje bez wpływu na merytoryczną ocenę legalności inwestycji budowlanej. Uczestnik zauważa, że znamiennym jest fakt, iż zarówno organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak też sąd I i II instancji, nie miały żadnych wątpliwości co do realizacji inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, ergo jej powstania w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Z kolei fakt realizacji zabudowy parkingowej na obszarze jednoznacznie wykluczającym taki sposób zagospodarowania terenu, a w konsekwencji powstanie inwestycji pozostającej w rażącej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakładały na organy nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek nakazania rozbiórki obiektu. Na wyznaczoną w sprawie rozprawę nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie wypełnia wszystkich wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Uwaga ta odnosi się do wskazania, jako mających być naruszonymi przez sąd wojewódzki, przepisów K.p.a., bez powiązania ich z naruszeniem tych przepisów Ppsa, które stosował sąd pierwszej instancji. Skoro WSA w Warszawie skargę oddalił, przyjdzie uznać, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zastosowanie art. 151 Ppsa, który został wskazany jako podstawa oddalenia jej skargi, w powiązaniu z tymi przepisami Kodeksu, które zostały wyłuszczone w skardze kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. B. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji (zob. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. II OSK 1834/18, LEX nr 3173280). W konsekwencji, w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. II OSK 1000/16, LEX nr 2446964). Trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził - podzielając przy tym ustalenia i argumentację GINB - że brak było okoliczności, które uprawdopodobniałyby uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zasadnie również sąd wojewódzki wskazał, że wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Na akceptację zasługuje także pogląd, że na tym etapie sprawy okoliczności, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie pozwalają przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty w trybie postępowania wznowieniowego. W kontekście powyższego nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy nie zbadano prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę w wyniku wznowienia postępowania. Formułując powyższy Spółka niewątpliwie traci z pola widzenia fakt, że przesłankę wznowienia postępowania stanowi brak zawinionego udziału w nim strony, a tym samym wada tkwiąca w samym postępowaniu, nie zaś w jego merytorycznym rozstrzygnięciu, jakim jest decyzja MWINB z 21 stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB nr 4/2013 nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu. Tym samym należy zgodzić się z argumentacją GINB, że brak udziału strony w postępowania administracyjnym pozostaje bez wpływu na stan faktyczny sprawy i nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Udział G.M. - bądź jego brak – w postępowaniu zakończonym wydaniem przez MWINB decyzji z 21 stycznia 2016 r. jest bowiem okolicznością irrelewantną z punktu widzenia okoliczności faktycznych sprawy, determinujących ich ocenę prawną jako samowoli budowlanej, tj. inwestycji zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Fakt uczestnictwa strony w postępowaniu - nawet formalnie wymagany przez przepisy proceduralne – pozostałby bez wpływu na merytoryczną decyzję organu nadzoru budowlanego, zwłaszcza w kontekście jednoznacznych i kategorycznych wniosków płynących z uzasadnienia wyroku NSA z 9 września 2015 r. (II OSK 81/14) oraz zawartych tam wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego sprawę. Wskazać także należy, że pierwsza z podstaw wznowienia podana we wniosku przewidziana przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie została uprawdopodobniona. W postanowieniu o wznowieniu postępowania na wniosek G.M. MWINB wskazał, że "na wstępnym etapie postępowania nie ma możliwości oceny czy rzeczywiście G.M. winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Mazowieckiego WINB z 22 stycznia 2016 r. i czy w istocie bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a także jaki to miało wpływ na wynik sprawy". Ponownie podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla wstrzymania wykonania decyzji ma ocena "prawdopodobieństwa" wystąpienia po stronie wnioskodawcy przesłanki przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a ta przesłanka, jak wynika z akt sprawy, nie została uprawdopodobniona. C. Podobnie nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. Przepis ten sprowadza się do wymogu zawarcia uzasadnienia prawnego i faktycznego w postanowieniu, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Zaskarżone postanowienie GINB zawiera oba te składniki. Okoliczność, że skarżąca polemizuje i nie zgadza się z motywami uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie czyni uzasadnionym zarzutu naruszenia w/w przepisu. D. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.