II SA/Kr 369/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia 30 września 2015 r. (znak: [....] ), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 k.p.a., Prezydent Miasta K. odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu w stosunku do G.K. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji, że ustalenie, czy wystąpił wzrost wartości nieruchomości gruntowej, mnie jest zagadnieniem wstępnym, lecz okolicznością podlegająca wyjaśnieniu właśnie we wszczętym i prowadzonym postepowaniu. Zażalenie na ww. postanowienie złożył G.K. , wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie dopuszczenia do toczącego się postępowania. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r. (znak: [....] ), na podstawie art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zachodziła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności zażalenia, gdyż przepis art. 101 § 3 k.p.a. (w jego brzmieniu po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r.), nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Organ II instancji wskazał przy tym, że co prawda skarżący niezasadnie został pouczony o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jednakże stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, w tym m.in. prawa do złożenia zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 15 stycznia 2016 r. (znak: [....] ) złożył G.K., , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie: 1) prawa procesowego mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a tym samym ograniczający merytoryczne rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania; 2) art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni przepisów w art. 101 § 3 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako ograniczający prawo strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi G.K. wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy niezasadnie dokonał rozszerzenia zastosowania art. 101 § 3 k.p.a. na inne niewymienione wprost w ustawie sytuacje, skoro przepis ten ma charakter wyjątkowy przez to, że zawęża prawo do kontroli instancyjnej. Zdaniem skarżącego taka wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. nie jest również dopuszczalna z uwagi na brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy, który gdyby chciał wykluczyć zaskarżalność określonych kategorii postanowień (w tym postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania) poza postanowieniem o podjęciu zawieszonego postępowania, wyraziłby to wprost dokonując nowelizacji odpowiedniego fragmentu ww. przepisu, czego jednak nie uczynił poprzestając na dodaniu słów "albo odmowy pojęcia zawieszonego postępowania". W ocenie skarżącego taka niejednoznaczność interpretacyjna ww. przepisu, z uwagi na jego niejasne brzmienie, nie może być wykorzystywana przeciwko stronie skarżącej w celu pozbawienia jej prawa do dochodzenia swych racji. Ponadto zdaniem skarżącego kolejnym argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością takiej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. jest posłużenie się przez ustawodawcę przy określaniu katalogu postanowień podlegających zaskarżeniu w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowaniem "na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania", którego – w ocenie skarżącego – nie można zrównywać z użytym w art. 101 § 3 k.p.a. – szerszym zakresowo – pojęciem sprawy zawieszenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do treści art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w przepisach poświęconych zażaleniom (rozdział 11 k.p.a.), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 134 k.p.a., który w niniejszej sprawie stanowił podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zażalenie jest niedopuszczalne między innymi wtedy, gdy ustawa nie przewiduje w ogóle możliwości wniesienia od danego postanowienia środka zaskarżenia. Przedmiot sądowej oceny - to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 stycznia 2016 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. odmawiające zawieszenia wszczętego z urzędu w stosunku do G.K. postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Kwestią podstawową jest zatem to, czy na kwestionowane przez stronę skarżącą – w toku postępowania administracyjnego – postanowienie o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed dniem wejścia w życie nowelizacji przepis ten brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone z dniem 11 kwietnia 2011 r. w treści art. 101 § 3 k.p.a. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, których rozstrzygnięcie jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a. W odniesieniu do powyższego zagadnienia należy wskazać, że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zakresem przedmiotowym art. 101 § 3 k.p.a. nie zostały objęte postanowienia, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia (jak rozpoznawane w niniejszej sprawie) oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uznać bowiem należy, że skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to nie ma tym samym podstaw, aby w stosunku do określonych w tym przepisie, postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania, które również uniemożliwiają kontynuowanie postępowania administracyjnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, LEX nr 1486961; wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1525950; wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, LEX nr 1450845). Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. – w jego aktualnym brzmieniu – przemawia również cel jaki przyświecał ustawodawcy dokonującemu ww. nowelizacji, a mianowicie uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego stosownie do wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, tj. postanowienia o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania"). Przepis art. 101 § k.p.a. w jego obecnym brzmieniu wyklucza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego, w tym kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wbrew ocenie skarżącego powyższa wykładnia nie prowadzi do uszczuplenia praw strony postępowania. W jej gestii bowiem zawsze pozostaje możliwość zaskarżenia decyzji, która będzie wynikiem postępowania administracyjnego, a wraz z nią – zgodnie z art. 142 k.p.a. – także postanowienia o odmowie zawieszenia. Należy również zaznaczyć, że błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji o prawie jego zaskarżenia, nie mogło skutecznie przyznać skarżącemu prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, skoro możliwości takiej nie przewidywały – obowiązujące w dniu wydanie postanowienia – przepisy ustawy (zob. art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.). Dlatego też pouczenie to pozostawało bez wpływu na trafność podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.