II SA/Kr 369/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 stycznia 2025 r. znak: WI-I.7840.2.111.2024.PI w przedmiocie odmowy uchylenia - po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 31 stycznia 2025 r. znak WI-I.7840.2.111.2024.PI, po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 24 czerwca 2024 r., nr 239/6740.2/2024, znak: AU-01-1.6740.2.63.2023.ASZ, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r., nr 300/6740.2/2022, znak: AU-01-1.6740.2.229.2022.KPA, Prezydent Miasta Krakowa, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowalnych polegających na przebudowie budowli ziemnej – skarpy, na działce nr [...], obręb [...] W dniu 17 lipca 2023 r. T. S. zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją i jej uchylenie. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.). Zdaniem wnioskodawcy został on bezpodstawnie pominięty w ww. postępowaniu pomimo tego, że postępowanie to dotyczyło jego interesów prawnych. Przedmiotowa decyzja i jej realizacja ingeruje w działkę nr [...], na której ustanowiona została służebność drogowa na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Wnioskodawca jest właścicielem właśnie tej nieruchomości. Zaakceptowane powyższą decyzją roboty budowlane spowodowały powstanie nasypu ziemnego na działce nr [...] uniemożliwiającego korzystanie z przedmiotowego szlaku służebnego (podjazd jest teraz bardzo stromy i nieprzejezdny). Prezydent Miasta Krakowa wznowił powyższe postępowanie, a następnie wydał decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, uznając, że wnioskodawca nie legitymował się interesem prawnym, który dawałby mu przymiot strony w powyższym postępowaniu. Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie. Zarzucił w nim naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że nie przysługiwał mu przymiot strony, a ponadto art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu (postanowienie o wznowieniu postępowania doręczono tego samego dnia, co zaskarżoną decyzję). Odwołanie okazało się nieskuteczne, bowiem Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu szczegółowo omówił instytucję wznowienia postępowania oraz wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., zwanej dalej: P.b.). Zwrócił w tym miejscu uwagę, że organ I instancji odniósł się do nieobowiązującej w dacie wydania decyzji definicji obszaru oddziaływania obiektu, zawartej w art. 3 pkt 20 P.b., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tymczasem wnioskodawca posiada wyłącznie ograniczone prawo rzeczowe do działki nr [...], tj. służebność przejazdu i przechodu, które nie daje mu uprawnień do zabudowy tej działki. Wobec powyższego, wnioskodawca nie miał interesu prawnego, wynikającego z art. 28 ust. 2 P.b. Powoływane przez wnioskodawcę utrudnienia w przejeździe świadczą wyłącznie o jego interesie faktycznym w sprawie. W celu ochrony swoich praw wnioskodawca winien skorzystać z roszczeń cywilnoprawnych, bądź wystąpić do organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie wykonywania robót zgodnie z zatwierdzonym projektem. Wojewoda dokonał również analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że dopuszczają one zabudowę działki służebnej. Niemniej z uwagi na fakt, że wnioskodawca wobec tej działki posiada jedynie ograniczone prawo rzeczowe – służebność przechodu i przejazdu, organ odstąpił od szczegółowej analizy, czy przedmiotowa inwestycja ogranicza zabudowę tej działki. Taka analiza byłaby zasadna, gdyby wnioskodawca posiadał tytuł prawny do zabudowy tej działki, którego nie posiada. W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem przedmiotowej sprawy. Niemniej jednak Wojewoda konwalidował powyższe naruszenie poprzez wystosowanie pisma, w którym powiadomiono, że strony postępowania mają możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się, co do zebranych dowodów na każdym etapie postępowania odwoławczego. Wnioskodawca nie skorzystał jednak z przysługującego mu prawa do zapoznania się z dokumentacją. W skardze od powyższej decyzji T. S. zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. przez bezzasadne stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 czerwca 2022 r., 2. art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań – w okresie od wydania postanowienia o wznowieniu postępowania do dnia wydania zaskarżonej decyzji, 3. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Strony spierały się w niniejszej sprawie o to, czy skarżącemu przysługiwał status strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, czy pominięcie go w tym postępowaniu stanowiło przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97). Nie jest interesem prawnym poczucie niezadowolenia danej osoby z wydanej decyzji lub jej chęć do udziału w postępowaniu jako strona. Takie sytuacje należy klasyfikować wyłącznie w ramach interesu faktycznego, który nie podlega ochronie takiej jak interes prawny. W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie. Sąd w całości akceptuje stanowisko organów o tym, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu budowlanym, zatem przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została naruszona. Źródłem interesu prawnego było zdaniem skarżącego przysługujące mu uprawnienie z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], która sąsiaduje z terenem inwestycyjnym. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym służebność drogowa nie stanowi co do zasady źródła interesu prawnego w postępowaniu budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 618/22, z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 295/10). Po pierwsze, zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stroną w postępowaniu budowlanym może być wyłącznie inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości. Tymczasem skarżącemu przysługuje wyłącznie ograniczone prawo rzeczowe jakim jest służebność przejazdu i przechodu, z którego skarżący nie może wywodzić jakichkolwiek uprawnień własnościowych, czy zarządczych. Wobec tego, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zabudowy działki obciążonej służebnością, organ zasadnie odstąpił od analizy, czy planowana inwestycja ogranicza zabudowę tej działki. Po drugie, w świetle art. 3 pkt 20 P.b. obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie. Tymczasem skarżący nie powołuje się na ograniczenia w zabudowie, do niej bowiem nie ma prawa, lecz na utrudnienia w przejeździe przez nieruchomość służebną. Z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego nie mają jednak znaczenia podnoszone przez niego kwestie dotyczące pojawienia się nasypu na działce nr [...], który uniemożliwia mu przejazd. Organy słusznie oceniły, że utrudnienia te świadczą o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, ten jednak nie predestynuje do statusu strony postępowania. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego utrudnień spowodowanych przez sporne prace budowlane należy podkreślić, że pod względem prawnym zaplanowana na sąsiadującej działce inwestycja budowlana prawa przechodu i przejazdu nie ogranicza, ani tym bardziej nie znosi. Oczywiście w praktyce może okazać się, że utrudnienia w tym zakresie powstaną. Choć nie dają one prawa do uczestniczenia w postępowaniu budowlanym, osoby poszkodowane nie pozostają jednak bez środków ochrony. Przysługują im przede wszystkim roszczenia cywilnoprawne. Mogą również zwrócić się do organów nadzoru budowlanego o weryfikację, czy roboty budowlane przebiegają zgodnie z zaakceptowanym projektem. "Roszczenia z tego tytułu są typowymi roszczeniami cywilnoprawnymi, których rozstrzyganie oddane zostało w jurysdykcji sądów powszechnych a nie organów administracyjnych, natomiast ewentualne nieprawidłowości występujące w toku prowadzonych robót budowlanych poddane zostały kontroli organów nadzoru budowlanego" (wyrok NSA z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10). Na marginesie należy wyjaśnić, że w razie uznania, iż strona została bezprawnie pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu, ostateczna decyzja podlega ponownej weryfikacji pod względem merytorycznym, co nie przekłada się automatycznie na jej uchylenie. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Podsumowując, wbrew twierdzeniom skarżącego nie posiada on interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w sprawie, a zatem uznanie że zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie doszło zatem w sprawie do zarzucanego naruszenia tego przepisu, ani też nie naruszono art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Oddaleniu podlega również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2024 r. II OSK 329/22). Prawdą jest, że organ I instancji zaniechał zawiadomienia strony skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Pomimo, że brak ten został przez organ odwoławczy uzupełniony poprzez wystosowanie odpowiedniego pisma, strona w toku postępowania odwoławczego nie skorzystała jednak z przysługującego jej uprawnienia. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga została oddalona.