II SA/Kr 370/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] r. decyzję znak [...] na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art.16 oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. nr 139, poz.992), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dnia 2 czerwca 2005r. (Dz. U. nr 105, poz.881) i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 130, poz. 903), na mocy której przyznał G. J. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w kwocie 153 zł wypłacany od [...] r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes strony i wskazano, że G. J. spełnia przesłanki ustawowe przyznania zasiłku pielęgnacyjnego bowiem niepełnosprawność powstała u niego przed 21 rokiem życia (według art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Od powyższej decyzji odwołał się J. J. – ojciec uprawnionego, wnosząc o objęcie syna prawem do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca [...] r. Wskazał, iż jego żona pobierająca dotychczasowe świadczenie rodzinne w miejscu pracy otrzymała od pracodawcy zawiadomienie, że od miesiąca [...] r. wstrzymuje on wypłatę świadczenia a organem wypłacającym będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Jako, że w okresie od [...] do [...] r. skarżący wraz żoną i synem G. J. (będącym w stanie śpiączki po operacji [...] w [...] r.) przebywali na Oddziale Rehabilitacji [...] w CZD w [...] – powierzyli matce skarżącego złożenie dokumentów, co uczyniła składając zawiadomienie o zmianie płatnika zasiłku pielęgnacyjnego w MOPS-ie w [...]. Nie została poinformowana wówczas o konieczności wypełnienia stosownego wniosku by nadać bieg sprawie w kwestii zasiłku, czego efektem był brak wypłaty zasiłku począwszy od miesiąca [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając powyższe odwołanie wydało w dniu [...] r.. decyzję znak [...], w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się zgodnie z regulacją art. 24 ust.2 i 4 w/w ustawy począwszy od miesiąca złożenia kompletnego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony a skoro strona kompletny złożyła wniosek dopiero [...] r. - uprawniona jest do otrzymania świadczenia od tego miesiąca. Wyjaśnił, że złożenie w MOPS-ie pisma z zakładu pracy informującego o zmianie podmiotu wypłacającego zasiłek nie jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek nie jest przyznawany z urzędu lecz na wniosek a ponadto decyzja w przedmiocie zasiłku nie posiada charakteru uznaniowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. J., wnosząc o zmianę decyzji organów lub o ich uchylenie podniósł, że w sytuacji gdy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie uznał pisma z zakładu pracy żony za wniosek o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego winien on wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku. Wskazał, że zaniechanie organu nie może obciążać strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko w sprawie, dodając wyjaśnienie, że art. 50 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje automatycznej kontynuacji wypłaty świadczeń rodzinnych przez nowy podmiot realizujący te świadczenia. Sytuacja ta jest przewidziana w ust. 2 i 3 tego artykułu tj. gdy zmiana płatnika następuje wskutek zmiany w sytuacji osoby otrzymującej świadczenia rodzinne, w szczególności gdy wiąże się to ze zmianą miejsca zatrudnienia lub przejściem na emeryturę czy rentę. Ta sytuacja nie miała jednak w przedmiotowej sprawie miejsca. Skarżący musiał zatem złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 24 w/w ustawy. Pismo, które złożyła w MOPS-ie matka skarżącego nie spełniało ponadto wymogów formalnych podania, o którym mowa w art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwany dalej kpa (Dz. U. nr 98, poz.1071), w szczególności nie pochodziło od strony, zatem nie jest zasadnym stanowisko skarżącego by zastosować w sprawie art. 130 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270) (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga J. J. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz.2255 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 16 ust.1 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych regulacji wynika zatem, że warunkiem ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia jest legitymowanie się przez osobę ubiegającą się o ten zasiłek orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie zaś do art. 24 ust. 4 tej ustawy w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo to ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyznając G. J. zasiłek pielęgnacyjny jako osobie spełniającej przesłanki określone w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjęły, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożony został przez skarżącego we właściwym organie w dniu [...] r., co skutkowało z kolei przyznaniem jemu świadczenia od dnia [...] r. na czas nieokreślony, stosownie do przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać należy jednak, że artykuł 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest wnioskiem wszczynającym postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku. W ocenie Sądu artykuł ten nie znajduje zastosowania gdy strona składa kolejny wniosek w warunkach, gdy po pierwsze, uzyskała już wcześniej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego a po drugie, zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała – tak jak w rozpoznawanej sprawie – w związku ze zmianą stanu prawnego polegającą na wskazaniu przez ustawę innego organu właściwego w sprawie przyznawania i wypłaty świadczenia (por. również wyrok WSA w W-wie z dnia 06.09.2006r. I SA/Wa 1028/07). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że G. J. jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności o charakterze trwałym przyznany był już zasiłek pielęgnacyjny, który do dnia [...] r. wypłacany był przez zakład pracy żony skarżącego (zgodnie z art. 48 ust.2 i 49 ust.1 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy). Po tym dniu zadania z zakresu świadczeń rodzinnych przejął "organ właściwy", w rozumieniu art. 3 pkt 11 w/w ustawy czyli prezydent miasta. Poprzez wadliwe zastosowanie art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy przyczyniły się do stworzenia fikcyjnej na jej gruncie sytuacji prawnej – do wygaśnięcia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdarzenie tego typu należy wiązać jedynie ściśle z istnieniem przesłanek warunkujących nabycie prawa do zasiłku na podstawie art. 16 w/w ustawy. Co istotne, zmiana podmiotu przyznającego i wypłacającego świadczenie oraz konieczność złożenia kolejnego wniosku do właściwego organu stanowi techniczny zabieg ustawodawcy, nie powodujący wszczęcia kolejnej sprawy, zwłaszcza gdy stronie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności o charakterze trwałym zasiłek pielęgnacyjny był już wcześniej przyznany i wypłacany. Organ nie wziął pod uwagę przepisu art. 57 ustawy, który stanowi, że osoba uprawniona do dnia wejścia w życie ustawy do zasiłku pielęgnacyjnego zachowuje do niego prawo, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym tę osobę do zasiłku rodzinnego przysługującego na dziecko. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że syn skarżącego urodził się dnia [...] r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności datuje się na dzień [...] r. czyli miał wtedy lat 17. Wiek, który uprawnia do zasiłku rodzinnego wynika z art. 6 ust.1 pkt 1 w/w ustawy i wynosi lat 18, z czego wynika, że syn skarżącego spełnia przesłanki do zachowania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z mocy prawa. Należy ponadto zwrócić uwagę na istotne uchybienie procesowe organu I instancji, które polega na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz.1071 ze zm.) brzmiącego w ten sposób, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Uwaga ta odnosi się do sytuacji braku udzielenia przez organ jakichkolwiek informacji matce skarżącego J. J., która w zastępstwie syna po otrzymaniu zawiadomienia o zmianie płatnika zasiłku pielęgnacyjnego zwróciła się z tym zawiadomieniem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Poza przyjęciem od niej informacji o tego rodzaju zawiadomieniu organ nie podjął żadnych działań ani starań by wyjaśnić sytuacje prawną dotycząca dalszego biegu postępowania w przedmiocie zasiłku. Nie jest wystarczającą dla zwolnienia organu z odpowiedzialności za uchybienie art. 9 kpa okoliczność, że matka skarżącego nie była stroną postępowania. Obowiązek bowiem informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. W takim wypadku organ ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami ( por. wyrok NSAz 12.04.2000r., SA/Ka 1740/98). Organ winien potraktować sprawę skarżącego w sposób indywidualny, choćby z uwagi, że jej przedmiot należy do spraw z zakresu pomocy społecznej. W tego rodzaju sprawach organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony, często osoby proste, z niską świadomością prawną, nieporadne w kontakcie z administracją, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wynika to również z art. 100 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593). Stanowi on, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Wyraźnie w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12.06.2006r. I SA/Wa 766/06 w ten sposób, że o ile organ rozpoznając sprawę o przyznanie świadczeń rodzinnych dochodzi do wniosku, że rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy polegającej na złożeniu dodatkowych dokumentów albo wystąpienia ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów. Skoro na skutek obiektywnych okoliczności strona postępowania czyli skarżący nie mógł w miesiącu [...] r. stawić się w siedzibie organu przyznającego i wypłacającego według nowych zasad zasiłek pielęgnacyjny - organ miał obowiązek przekazać niezbędne informacje jego matce. Zaniechanie w tym zakresie było bezpośrednią przyczyną złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dopiero w [...] r. a następnie przyznania mu zasiłku dopiero z dniem [...] r. Należy stanowczo podnieść, że strona w żadnym wypadku nie może ponosić ujemnych konsekwencji z racji zaniedbań organów. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, kierując się dokonaną przez Sąd wykładnią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych winien wydać decyzję w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego dla G. J. uwzględniającą konieczność zachowania ciągłości świadczenia. Wskazane przez Sąd uchybienia organów powstały na tle prawa materialnego, gdyż dokonano wadliwej subsumcji prawnej do stanu faktycznego sprawy czyli w sytuacji wprowadzenia zmiany przez ustawę podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z art. 48 i 49 ustawy o świadczeniach rodzinnych niezasadnie zastosowano przepis art. 24 ust.2 tej ustawy jak też nie wzięto pod uwagę przepisu art. 57 ustawy. Na tle przepisów prawa procesowego natomiast, uchybienie organu I instancji dotyczy naruszenia zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, wynikającej z art. 9 kpa. Powyższe stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji organu I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wpływ uchybień organów na wynik sprawy przejawia się w pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przez okres trzech miesięcy tj. od [...] do [...] r.