II SA/Kr 371/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Mirosław Bator Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B.K. i G.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. rzecz skarżących B.K. i G.K. kwotę 597 / pięćset dziewięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] wymierzył inwestorom – B.K. i G.K. karę w kwocie 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - pawilonu wielofunkcyjnego wraz z przyłączami, usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości B. Gmina L. . Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z ostateczną decyzją Wojewody 5 grudnia 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji organu I instancji z dnia 25 lipca 2000 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W wyniku przeprowadzonej kontroli wskazano, że inwestorzy użytkują przedmiotowy obiekt nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli w ustawowym terminie B.K. i G.K. , wnosząc o jego uchylenie. Żalący się wskazali, że w dniu 27 listopada 2001 r. zgłosili przedmiotowy obiekt do użytkowania i po 21 dniach nie otrzymując od organu odpowiedzi przystąpili do jego użytkowania, bowiem nie mogli zwlekać, w związku z obciążeniami bankowymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 144, 123 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 158 poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej numeru konta, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazał, że zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor powinien przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestor użytkuje przedmiotowy obiekt nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy, powołując się na art. 54, art. 55 i art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, uznał zasadność wymierzonej kary. Dodatkowo potwierdził prawidłowość wyliczenia tej kary z uwagi na to, że użytkowany obiekt jest budynkiem handlowym, gastronomii i usług i zaliczony został do XVII kategorii obiektów budowlanych, wyszczególnionych w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżących w zakresie nie dotrzymania ustawowego terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu, wyjaśniono, że powoływany przez skarżących termin, dotyczy jedynie procedury zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania (art. 54 prawa budowlanego). Termin 21 dni nie dotyczy postępowania z wniosku o pozwolenie na użytkowanie (art. 55 ust. 1 prawa budowlanego). W tej sprawie inwestor przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu winien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tryb zgłoszeniowy z art. 54 powołanej ustawy nie ma tu zastosowania. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla meritum sprawy jest powód dla którego inwestor dopuścił do nielegalnego użytkowania obiektu, znaczenie ma jedynie fakt wystąpienia tej okoliczności. Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.K. i G.K. , zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 28, 35, 36 K.p.a. oraz art. 59 f ust. 1, art. 55 pkt 1 art. 59 c, art. 57 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wnieśli, w oparciu o przedstawione zarzuty, o uchylenie zaskarżonego postanowienia, umorzenie postępowania ewentualnie o jego uchylenie i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane podniesiono, iż faktyczne użytkowanie obiektu miało miejsce już w grudniu 2001 r., przed wejściem w życie nowelizacji powołanego przepisu. Podkreślono, że inwestor za nielegalne użytkowanie został już ukarany mandatem, w oparciu o nieobowiązujące już przepisy ustawy Prawo budowlane. Skarżący zakwestionowali również wysokość stawki opłaty wyliczonej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Wskazując na naruszenie art. 55 ustawy Prawo budowlane skarżący podali, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 lipca 2000 r. zostali pouczeni o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu - bez wskazania, że ma to nastąpić w formie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarzucając naruszenie art. 57 i 59 c wskazano na nieuzasadnione obciążenie inwestora skutkami uchybienia przez organ terminu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Podniesiono także, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia stan faktyczny i prawny uległ istotnej zmianie, bowiem zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora z 27 listopada 2001 r., między innymi wobec ostatecznej decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 listopada 2006 r. oraz możliwości uchylenia lub zmiany decyzji Wojewody z dnia 5 grudnia 2001 r. - stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego. Zakwestionowano także uznanie przez organ, że brak jest przesłanek do zastosowania przepisu art. 132 § 1 k.p.a. w sprawie. Ponadto wskazując na naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13 i 28 k.p.a. podniesiono, że błędnie uznano jakoby stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2001 r. winien być Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (co podważono postanowieniem z dnia 29 listopada 2006 r.). W ocenie skarżących odpadła przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ich zdaniem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie winno być wznowione z urzędu, a wniosek inwestora w tym zakresie uwzględniony przez wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 535/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił powyższą skargę nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2087/10 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B.K. i G.K. , uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji pominął konieczność ustalenia daty przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego. W aktach sprawy znajdują się dokumenty (m.in. protokół z oględzin z dnia 7 lutego 2002 r.), które potwierdzają wyrażone przez skarżących kasacyjnie stanowisko o wcześniejszym, niż dzień 1 marca 2006 r. przystąpieniu do użytkowania bez pozwolenia na użytkowanie. NSA podkreślił, że w oparciu o tę okoliczność Sąd winien był ocenić, czy organ administracyjny dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz dokonać wyczerpującej analizy przepisów, które winny mieć w sprawie zastosowanie. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji "wadliwie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że data stwierdzenia bezprawnego użytkowania przedmiotowej inwestycji podczas kontroli (w dniu 1 marca 2009 r.), przeprowadzonej zresztą w postępowaniu legalizacyjnym, stanowi o możliwości zastosowania przepisów prawa materialnego, obowiązującego w tym dniu, bez względu na to, kiedy faktycznie rozpoczęto użytkowanie tego obiektu i jak przepisy regulowały kwestię rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego". Podniesiono, że data wszczęcia postępowania administracyjnego ma w tej sprawie ogromne znaczenie, uzależnia bowiem zastosowanie przepisów dotychczasowych lub w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzut "przedawnienia", stwierdzając że użytkowanie miało miejsce od 2001 r., a więc na kilka lat przed wejściem w życie przepisu przewidującego karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Zauważono w tym kontekście, że na gruncie art. 57 ust. 7 należy stosować odpowiednio przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej uznając, że nie jest dopuszczalne doręczenie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do samowolnego użytkowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1023/09 LEX nr 898197, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 386/10). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że istotny w sprawie niniejszej jest fakt, że decyzją z dnia 27 listopada 2001 r. stwierdzona została nieważność decyzji z dnia 25 lipca 2000 r. udzielającej pozwolenie na budowę i zawierającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc. Nie można więc podzielić stanowiska Sądu I instancji, że "bezzasadny" jest zarzut skarżących, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przestał również obowiązywać nakaz uzyskania przez skarżących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do faktycznego użytkowania obiektu. Bezsporne jest, że wszczęte zostało w związku z tym postępowanie legalizacyjne w stosunku do tej inwestycji, w ramach którego przeprowadzono kontrolę dnia 1 marca 2006 r. Nie jest natomiast ustalone, czy to postępowanie zostało zakończone i czy decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie pozwolenia na użytkowanie. Wszystkie te okoliczności wymagały rozważenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, polegający na tym, że "Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.)". Naruszenia pozostałych przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazali. Podniesiono wreszcie, że w związku z tym, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie ustalony, przedwczesna byłaby ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2087/10 wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy zmieniającej, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji, a także wykładnia użytego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sformułowania "przystąpienie do użytkowania" w kontekście ustalenia, czy istnieją przesłanki określone w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dokonując wykładni wskazanych wyżej przepisów NSA wyraził na gruncie niniejszej sprawy pogląd, że Sąd pierwszej instancji "wadliwie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że data stwierdzenia bezprawnego użytkowania przedmiotowej inwestycji podczas kontroli w dniu 1 marca 2009 r. (...) stanowi o możliwości zastosowania przepisów prawa materialnego, obowiązującego w tym dniu, bez względu na to, kiedy faktycznie rozpoczęto użytkowanie tego obiektu i jak przepisy regulowały kwestię rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego", a także stwierdził, że "zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, polegający na tym, że Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.)". Tym samym na gruncie niniejszej sprawy NSA dokonał również wykładni art. 7 i art. 77 k.p.a. w kontekście ustawowej przesłanki "naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tj. przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym przyjmując istnienie tej przesłanki jednoznacznie wskazał na podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zobowiązany jest do stwierdzenia, że wskazane wyżej przez NSA uchybienia organów administracji stanowią naruszenie przepisów postępowania (przepisów w zakresie postępowania wyjaśniającego – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie postanowień obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie może być konwalidowany przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W toku dalszego postępowania organ powinien uwzględnić stanowisko i wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2087/10. Mając na uwadze charakter zaskarżonego postanowienia nakładającego na jego adresatów obowiązek, Sąd na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).