II SA/Kr 372/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z 0,0. Sp. k. z siedzibą w K. na uchwałę nr XLVI 1/1290/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa - os. Gotyk" oddala skargę. A. sp. z o.o. sp.k. w Krakowie (dalej: skarżąca lub Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa (dalej: Rada Miasta) nr XLVII/1290/20 z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa – os. Gotyk" w części dotyczącej przeznaczenia w tym planie działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...], obręb [...] , jednostka ewidencyjna K. , położonych przy ul. [...] oraz § 14 ust. 9 pkt 1, § 16 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 1, § 26 ust. 2 pkt 4, § 26 ust. 5, § 26 ust. 6 części tekstowej uchwały wraz z odpowiadającą częścią graficzną. W skardze Spółka podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa, podczas uchwalania planu, granic władztwa planistycznego oraz brak wyważenia interesu prywatnego oraz publicznego, co stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą nr XC1II/1256/10 z 3 marca 2010 r. oraz uchwałą nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r., co stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie: a/ zmiany przeznaczenia działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[..] obręb [...] – w uchwalonym planie zagospodarowania została ona przeznaczona pod zieleń publiczną urządzoną ZP.6 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park w sytuacji, gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - MW, przy czym w studium istnieje odrębnie określony sposób zagospodarowania przestrzeni jako zieleń urządzona - ZP, która nie obejmuje w studium ww. działki, b/ wyłączenia na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] dopuszczalności lokalizacji miejsc postojowych mimo braku ustalenia takiego wyłączenia w Studium w ramach zagospodarowania jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a takie przeznaczenie zostało z kolei ujęte w kategorii ZP zawartej w studium, nie obejmującej jednak terenu ww. działki; c/ wyłączenia na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...], obręb [...] dopuszczalności lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej pomimo braku ustalenia takiego wyłączenia w Studium, w ramach zagospodarowania jako tereny przeznaczone pod zabudową mieszkaniową wielorodzinną - MW, a takie przeznaczenie zostało z kolei ujęte w kategorii ZP zawartej w studium, nie obejmującej jednak terenu ww. działki, d/ dopuszczenia na terenie działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...], obręb [...] lokalizacji urządzeń sportu i rekreacji takich jak: boiska wielofunkcyjne, skateparki, ogródki jordanowskie, place zabaw, wybiegi dla psów, pomimo braku ustalenia takiego przeznaczenia w Studium w ramach zagospodarowania jako tereny przeznaczone pod zabudową mieszkaniową wielorodzinną - MW, a takie przeznaczenie zostało z kolei ujęte w kategorii ZP zawartej w studium, nie obejmującej jednak terenu ww. działki; e/ ustalenie na terenie działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] nakazu adaptacji nawierzchni obecnego parkingu parafialnego na potrzeby boisk wielofunkcyjnych, z możliwością postoju samochodów osobowych na ich powierzchni, w czasie odbywających sią nabożeństw kościelnych, pomimo braku ustalenia takiego przeznaczenia w Studium w ramach zagospodarowania jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną - MW, a takie przeznaczenie zostało z kolei ujęte w kategorii ZP zawartej w studium, nie obejmującej jednak terenu ww. działki; f/ wyłączenia w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] spod możliwości zabudowy pomimo braku takiego ograniczenia w studium; 3. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez naruszenie zasad dotyczących uchwalania planu zagospodarowaniu przestrzennego, wskutek nieuwzględnienia prawa własności oraz braku umożliwienia właścicielowi zagospodarowania nieruchomości, które byłoby zgodne z przeznaczeniem w Studium; W oparciu o ww. zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] . Według Studium ww. działki położone są w kategorii terenów oznaczonych jako "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" (oznaczenie - MW). Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zaś dla wszystkich ww. nieruchomości zgoła inne przeznaczenie, a to: "tereny zieleni urządzonej" (oznaczenie - ZP.6) o podstawowym charakterze przeznaczenia pod publicznie dostępny park, co - zdaniem skarżącej, pozostaje w oczywistej i niedającej się pogodzić sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości ujętym w Studium. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, tymczasem Rada Miasta uchwalając plan zagospodarowania niezgodny ze Studium naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co winno skutkować nieważnością planu w odpowiedniej części, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dalej skarżąca podała, że również w ramach uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym zlokalizowane są ww. działki nie był w całości przeznaczony jako tereny publicznej zieleni urządzonej. Działka nr [...] przeznaczona została bowiem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i ujęta w kategorii - MW. W ocenie skarżącej, ustalone w Studium przeznaczenie ww. nieruchomości nie naruszało art.1 ust. 2 - 4 u.p.z.p. i było zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Natomiast postanowienia obecnie obowiązującego planu naruszają jej interes prawny bowiem uniemożliwiają jej zagospodarowanie stanowiących jej własność działek. Zdaniem skarżącej, ustalenia zaskarżonego planu doprowadziły do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia równowagi pomiędzy interesem publicznym a indywidualnym. Jednocześnie nieskutecznym okazało się również wezwanie organu administracji do usunięcia naruszenia. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu, organ w pierwszej kolejności opisał proces sporządzania i uchwalania zaskarżonego planu. Wskazano, że ogłoszenie/ obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu nastąpiło 3 marca 2017 r., z kolei 31 marca 2017 r. upływał termin do którego można było składać wnioski do planu. Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu nastąpiło zgodnie z zarządzenie nr 1982/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z 2 sierpnia 2019 r. Przekazanie projektu planu do ustawowego opiniowania i uzgodnień miało miejsce 16 września 2019 r. a Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nastąpiło 21 lutego 2020 r. (zmienione następnie ogłoszeniem z 13 marca 2020 r.). Od 2 marca do (30 marca) 30 kwietnia 2020 r. wyłożono do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu zaplanowana była na 26 marca 2020 r., jednak został odwołana. Do (14 kwietnia) 21 maja 2020 r. określono termin składania uwag do wyłożonego projektu planu. Następnie, na mocy ogłoszenia/obwieszczenia Prezydenta Miasta Krakowa, od 31 marca 2020 r. zawieszono procedurę planistyczną, a jej podjęcie nastąpiło od 24 maja 2020 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu miała miejsce 2 lipca 2020 r. Następnie wydłużono termin wyłożenia projektu planu do 10 lipca 2020 r. a termin do składania uwag do projektu do 24 lipca 2020 r. Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu nastąpiło zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 1955/2020 z 13 sierpnia 2020 r. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu nastąpiło zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 2294/2020, z 16 września 2020 r. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu nastąpiło zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 2295/2020, z 16 września 2020 r. Uchwalanie planu nastąpiło na sesji Rady Miasta Krakowa 14 października 2020 r. Rada podjęła wówczas uchwałę nr XLVI1/1266/20 - w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag oraz nr XLVI1/1290/20 - w sprawie uchwalenia planu. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 22 października 2020 r., poz. 6516. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że działki skarżącej nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , zgodnie z ustaleniami skarżonego planu, znalazły się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, o symbolu ZP.6., a w niewielkiej tylko części działka nr [...] znalazła się w terenach dróg publicznych klasy lokalnej o symbolu KDL.2. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami Studium obowiązującymi w dacie uchwalenia skarżonego planu, tj. Studium w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r., ww. działki znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW o funkcji podstawowej – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności oraz funkcji dopuszczalnej, jak: zieleń urządzona i nieurządzona, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleń izolacyjna. Organ podkreślił jednocześnie, że zgodnie ze Studium udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcja dopuszczalna albo przez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu. Tym samym – w ocenie organu, wyznaczony w Studium teren zabudowy wielorodzinnej (MW) należy w planie miejscowym rozpatrywać w sposób kompleksowy- dbając z równym naciskiem zarówno na aspekty środowiskowe, ale również ważne wymagania higieniczne i zdrowotne przyszłych mieszkańców i użytkowników tych terenów. Natomiast według Studium: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW to zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i parkingi, garaże oraz zieleń urządzona i nieurządzona (tzw. infrastruktura towarzysząca). W związku z powyższym, zdaniem organu, zarzuty dotyczące niezgodności przyjętych ustaleń planistycznych dla działek stanowiących własność skarżącej z wytycznymi określonymi w Studium należy uznać za pozbawione podstaw, dostępny park mieści się bowiem w dopuszczalnej funkcji terenów oznaczonych według Studium, tj. w kategorii MW. Dalej organ podniósł, że w obowiązującym od 3 grudnia 2006 r. do 4 grudnia 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód", uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1193/06 z 30 sierpnia 2006 r., działki objęte skargą, z wyłączeniem działki nr [...] , znajdowały się w obszarze zieleni publicznej urządzonej, z zakazem zabudowy, oznaczonym symbolem 1ZP. Jedynie działka nr [...] znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu 6MW. Z kolei w Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr VII/58/94 z 16 listopada 1994 r., działki nr [...] ,[...] ,[...] znajdowały się w przeważającej części w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej ZP27. Organ podał, że na ustalenie przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącej w terenie ZP.6, wobowiązującym planie, miało wpływ wiele przesłanek oraz uwarunkowań, jednoznacznie wskazujących na słuszność przeznaczenia nieruchomości pod realizację celu publicznego, tj. publicznie dostępnego parku. Wśród tych przesłanek należy w pierwszej kolejności zaznaczyć uwarunkowania przyrodnicze nieruchomości (duży uskok terenu) a także fakt, że teren bezpośrednie przylegający do działek skarżącej został zagospodarowany na skutek realizacji bezpośrednio sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zwrócono uwagę, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na sąsiednich nieruchomościach, działki objęte skargą służyły inwestorowi do bilansowania parametrów zabudowy – jako teren biologicznie czynny. Z uwagi na duży uskok terenu, działki skarżącej zostały natomiast niezagospodarowane. Organ podkreślił nadto, że skarżąca, w toku procedury planistycznej, uzyskała negatywną decyzję o warunkach zabudowy m.in. dla działki nr [...] , która w poprzednich dokumentach planistycznych stanowiła teren inwestycyjny. Decyzja odmowna wynikała m.in. z uwagi na brak wystarczającego dostępu do drogi publicznej w celu obsłużenia inwestycji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Powyższe oznacza, że wszystkie nieruchomości skarżącej, objęte niniejszą skargą, jako stanowiące jedynie wąski pas między sąsiednimi działkami, z uwagi na ich parametry oraz uwarunkowania (duży uskok terenu) nie mogły zostać uznane za teren mogący być objęty zamierzeniem inwestycyjnym w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem organu, analiza aktualnych, jak i poprzednio obowiązujących dokumentów planistycznych, jednoznacznie wykazuje, że w stosunku do działek skarżącej zachowana została ciągłość planistyczna i dążenie do utrzymania ogólnodostępnej zieleni. Analizując zagospodarowanie terenu bezpośrednio przylegającego do działek skarżącej, można jednoznacznie wyznaczyć granice istniejącej zabudowy i wyznaczyć teren na cele publicznie dostępnego parku. Dodatkowo, na nieruchomościach stanowiących własność Skarżącej, został zorganizowany w czynie społecznym plac zabaw oraz teren do wyprowadzania zwierząt domowych, a w toku procedury planistycznej wpłynęły do Prezydenta Miasta Krakowa liczne postulaty zawierające apele o adaptację nieruchomości na cele rekreacyjne. Nadto, zdaniem organu, wyznaczenie na działkach skarżącej terenu przeznaczonego pod publiczny park miejski jest zgodne z celami planu. Odnosząc się do zarzutów niedopuszczenia lokalizacji parkingów oraz infrastruktury technicznej, a dopuszczeniu urządzeń sportu i rekreacji organ wskazał, że zapisy te odnoszą się do wyznaczonego i uchwalonego już przez Radę publicznie dostępnego parku w terenie ZP.6. Natomiast zapis o nakazie adaptacji nawierzchni obecnego parkingu parafialnego na potrzeby boisk wielofunkcyjnych, z możliwością postoju samochodów osobowych na ich powierzchni, w czasie odbywających się nabożeństw kościelnych dotyczy nieruchomości niestanowiącej własności skarżącej. W ocenie organu bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego a także naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności. Ustalenia planu, poprzedzone przeprowadzeniem pełnej procedury planistycznej, stanowią bowiem rezultat wyważenia interesu prywatnego i publicznego oraz nie są przejawem nieuzasadnionej, bezprawnej ingerencji w przysługującej skarżącej prawo własności. Sklasyfikowanie działek skarżącej w terenach zieleni urządzonej ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego, nie może zatem być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego. W replice z 27 maja 2021 r. skarżąca podała, że twierdzenia organy dotyczące konieczności rozpatrywania w sposób kompleksowy postanowień Studium, z równym uwzględnieniem funkcji dopuszczalnej terenu są nieuzasadnione i nie znajdują oparcia w przepisach obowiązującego prawa oraz orzecznictwie. Wiodące znaczenie w procesie interpretacji norm planu odnoszących się do działek skarżącej ma kwestia ich zgodności z regulacjami. Skarżąca podniosła, że treść obowiązującego studium wskazuje, że w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych a takim terenem jest teren objęty skargą. Ponadto, w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Wyliczenie to nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. Skarżąca podał nadto, że strona przeciwna w swoich uwagach poczynionych odnośnie poprzednio obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. odnosi się jedynie do przyporządkowania działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[..] do kategorii ZP227, natomiast nie wspomina o tym, że teren działki nr [...] znajduje się w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu M2 263, który odnosi się do zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom organu, w stosunku do jej działek nie została zachowana ciągłość planistyczna. Dalej skarżąca podniosła, że powstanie placu zabaw oraz pozostałej infrastruktury położonej na terenie w/w nieruchomości nie znajdowało swojego źródła w rzekomym czynie społecznym lecz w samowoli budowlanej wykonanej zarówno bez zgody odpowiednich organów jak i ówczesnego właściciela. Ponadto, sprzęty znajdujące się na placu zabaw nie spełniają norm pozwalających na ich bezpieczne użytkowanie bez narażenia na utratę zdrowia lub życia. Co więcej, plac zabaw, o którym mowa powyżej nie jest dostępny dla jego potencjalnych użytkowników z uwagi na jego ogrodzenie. Skarżąca na poparcie podnoszonych okoliczności powołała po się wyroki WSA w Krakowie z 18 czerwca 2020 r., II SA/Kr 1574/19, oraz z 11 marca 2020 r., II SA/Kr 354/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zmian.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sąd uznał, że skarżąca [...] sp. z o.o. sp.k. była legitymowana do wniesienia skargi na ww. uchwałę. Spółka wykazała bowiem, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek [...] ,[...] ,[...],[...] obr. [...] Wymienione działki skarżącej, zgodnie z ustaleniami skarżonego planu, znalazły się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, o symbolu ZP.6., a w niewielkiej tylko części działka nr [...] znalazła się w terenach dróg publicznych klasy lokalnej o symbolu KDL.2. Powyższe okoliczności oraz treść uchwały uzasadniają, zdaniem Sądu, legitymację skarżącej do uruchomienia sądowej kontroli miejscowego planu dla obszaru "Górka Narodowa – os. Gotyk" w Krakowie. Jednak, jak już wyżej wskazano, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej nie oznacza jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w wyniku uwzględnienia skargi na plan miejscowy może nastąpić – jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów. W wyniku kontroli dokonanej w powyżej przedstawionych ramach Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, a tym samym skargę należało uznać za pozbawioną podstaw. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd przeanalizował tok formalnoprawny przygotowania uchwały i doszedł do przekonania, że nie doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania uchwały, jak też nie doszło do naruszenia właściwości organów. Kwestią, wokół której ogniskują się zasadnicze zarzuty skarżącej, jest zgodność miejscowego planu "Górka Narodowa - os. Gotyk" z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, jak również sposób skorzystania w tym przypadku przez Radę Miasta Krakowa z władztwa planistycznego. Stanowisko co do pierwszej kwestii należy poprzedzić wskazaniem, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodnie z ustaleniami Studium obowiązującymi w dacie uchwalenia skarżonego planu, tj. Studium w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r., działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] znajdowały się w Terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW o funkcji podstawowej: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona) oraz funkcji dopuszczalnej: Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Skarżąca kwestionuje przeznaczenie terenu skarżącej pod publicznie dostępny park, z wyłączeniem możliwości lokalizacji na tym terenie miejsc postojowych i infrastruktury technicznej, które to przeznaczenie wyrażone zostało w części tekstowej oraz odpowiadającej im części graficznej w następujących przepisach, objętych zarzutami skargi: - § 14 ust. 9 pkt 1: "Ustala się następujące sposoby realizacji miejsc postojowych: 1) we wszystkich terenach dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych, z wyłączeniem dla terenów oznaczonych symbolami: KDG.1, KDZT.1, KDL.4, KDL.5, KDX.1, KDX.2, KDX.3, ZP/KDX, KP.1, ZP.1, ZP.4, ZP.5, ZP.6, ZP.7". - § 16 ust. 2 pkt 1: "W całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację: 1) obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, za wyjątkiem lokalizacji budynków dla terenów: KP, ZP.1, ZP.4, ZP.5, ZP.6, ZP.7, ZP.8, US.1, ZP/KDX, KP/KU, KU.3". - § 26 ust. 1: "Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZP.1, ZP.2, ZP.3, ZP.4, ZP.5, ZP.6, ZP.7 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park." - § 26 ust. 2 pkt 4: " W zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, ustala się: (...) 4) zakaz lokalizacji budynków w terenie ZP.1, ZP.4, ZP.5, Z.6, ZP.7." § 26 ust. 5: "W terenach ZP.4, ZP.5, ZP.6 dopuszcza się lokalizację urządzeń sportu i rekreacji takich jak: boiska wielofunkcyjne, skateparki, ogródki jordanowskie, place zabaw, wybiegi dla psów." § 26 ust. 6: "W terenie ZP.6 ustala się nakaz adaptacji nawierzchni obecnego parkingu parafialnego na potrzeby boisk wielofunkcyjnych, z możliwością postoju samochodów osobowych na ich powierzchni, w czasie odbywających się nabożeństw kościelnych." W ocenie Sądu nie można było podzielić zarzutu skarżącej, zgodnie z którym przeznaczenie zasadniczego obszaru ww. działek pod publicznie dostępny park, z wyłączeniem możliwości lokalizacji budynków, miejsc postojowych, jak i urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, a w części pod drogę, pozostaje w oczywistej i niedającej się pogodzić sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości w Studium. Przeciwnie, zdaniem Sądu przeznaczenie pod park mieści jednoznacznie w dopuszczalnej funkcji terenów oznaczonych w Studium jako teren MW. Wprost wskazano w nim bowiem park. Również funkcja podstawowa obejmuje nie tylko zabudowę mieszkaniową, ale m.in. również zieleń urządzoną i nieurządzoną, jako towarzyszącą zabudowie. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, zgodnie z którym przeznaczenie terenów pod park jest możliwe tylko na obszarach wyznaczonych w Studium jako obszary ZP. Taka wykładnia ustaleń Studium byłaby nie tylko jednoznacznie sprzeczna z jego treścią, ale też nieuzasadniona ze względu na wymogi ładu przestrzennego. W Studium przewidziano bowiem, że w poszczególnych jednostkach urbanistycznych mogą mieścić się różne funkcje i różne rodzaje przeznaczenia terenu. Taki sposób formułowania kierunków zagospodarowania przestrzennego w Studium umożliwia m.in. zbilansowanie w miejscowym planie terenów zabudowy mieszkaniowej (zwłaszcza wielorodzinnej) innymi koniecznymi terenami, w tym terenami przeznaczonymi pod zieleń i rekreację, niezbędnymi z perspektywy podstawowych zasad planowania przestrzennego, w tym zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podzielił również tezy, którą skarżąca wywodzi ze Studium oraz orzeczeń tut. Sądu, o dopuszczalności przeznaczenia pod zieleń urządzoną i nieurządzoną wyłącznie terenów miejskich, nie zaś terenów prywatnych. Jasnym jest, że władztwo planistyczne gminy odnosi się nie tylko do nieruchomości publicznych (Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), lecz obejmuje również własność prywatną. Zauważyć należy, że art. 140 Kodeksu cywilnego definiujący prawo własności odnosi się do każdego jej rodzaju. Elementem ustawowej definicji prawa własności tam zawartej jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą w określonych granicach. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Odnosząc się do argumentacji skarżącej zwrócić należy również uwagę na przepisy art. 36 i 37 u.p.z.p. regulujące kwestie rekompensat w związku z negatywnymi skutkami wejścia w życie miejscowego planu dla właścicieli nieruchomości objętych planem, jak też związek instytucji miejscowego planu z zasadami wywłaszczania nieruchomości, o których stanowi ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości. Do celów publicznych w rozumieniu art. 6 pkt 9c tej ustawy, uzasadniających wywłaszczenie, należy wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia ciągłości planistycznej w stosunku do działek skarżącej. W ocenie Sądu wykazane zostało, że na tym terenie, chociaż nie w całości, utrzymywano przeznaczenie pod zieleń. Organ podkreślił, że w Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr VII/58/94 z 16 listopada 1994 r., działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] znajdowały się w przeważającej części w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej ZP27. Natomiast w obowiązującym od 3 grudnia 2006 r. do 4 grudnia 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód", uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1193/06 z 30 sierpnia 2006 r., działki objęte skargą, z wyłączeniem działki nr [...] , znajdowały się w obszarze 1ZP - zieleni publicznej urządzonej, z zakazem zabudowy. Działka nr [...] znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu 6MW. To jednak nie stanowi o dyskontynuacji przeznaczenia, ale o korektach wprowadzanych w wyniku zmieniających się uwarunkowań. Zasada ciągłości planistycznej jest istotnym elementem badania, czy organy planistyczne nie nadużyły władztwa planistycznego, ale nie można z niej wywodzić zakazu zmiany raz ustalonego przeznaczenia terenu. Takie jej rozumienie byłoby nie do przyjęcia; godziłoby bowiem w sens planowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 sierpnia 2017 r., II SA/Po 48/17, orzecznia.nsa.gov.pl). Co do sposobu skorzystania przez Radę Miasta Krakowa z władztwa planistycznego Sąd uznał za przekonujące wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu stanowiska Rady o nieuwzględnieniu wniesionych przez skarżącą uwag do projektu planu (uwaga nr 33), a także w odpowiedzi na skargę, w której organ akcentował, że na ustalenie przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącej w terenie ZP.6 miało wpływ wiele przesłanek oraz uwarunkowań, jednoznacznie wskazujących na słuszność przeznaczenia nieruchomości pod realizację celu publicznego, tj. publicznie dostępnego parku. Wśród tych uwarunkowań wymieniono uwarunkowania przyrodnicze nieruchomości (duży uskok terenu), a także fakt, że teren bezpośrednie przylegający do działek skarżącej został zagospodarowany na skutek realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ wskazał, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na sąsiednich nieruchomościach, działki objęte skargą służyły inwestorowi do bilansowania parametrów zabudowy – jako teren biologicznie czynny. Organ podkreślił też, że wszystkie nieruchomości skarżącej, objęte skargą, jako stanowiące jedynie wąski pas między sąsiednimi działkami, z uwagi na ich parametry oraz uwarunkowania terenu, nie mogły zostać uznane za teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie sposób pominąć również argumentów dotyczących spójności tego przeznaczenia z założeniem o włączeniu go w ramy większego systemu terenów rekreacyjnych tego obszaru. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii obojętny był natomiast aktualne zagospodarowanie tego terenu jako plac zabaw oraz teren wyprowadzania zwierząt, w ocenie skarżącej – wykonane samowolnie. Powyższa argumentacja organu przekonuje Sąd, że w analizowanym przypadku Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego, jak i właściwie wyważyła racje interesu indywidualnego właściciela terenu oraz interesu publicznego, nie naruszając także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W tym miejscu przypomnieć należy, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku analizowanego planu, jego ustalenia w stosunku do działek skarżącej zdecydowanie i jednoznacznie nie mogą być uznane ani za dowolne, ani za pozbawione merytorycznego uzasadnienia. Podsumowując, Sąd stwierdza, że zarzuty sformułowane w skardze okazały się bezskuteczne. Sąd nie dopatrzył się w odniesieniu do kwestionowanych ustaleń planu naruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz nadużycia władztwa planistycznego. Nie stwierdzono również innych istotnych naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu odnoszących się do nieruchomości skarżącej. Nie wykazano przy tym, by interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej dotyczył nakaz zawarty w § 26 ust. 6 miejscowego planu, adaptacji nawierzchni obecnego parkingu parafialnego na potrzeby boisk wielofunkcyjnych, z możliwością postoju samochodów osobowych na ich powierzchni, w czasie odbywających się nabożeństw kościelnych. Z treści samej skargi, repliki złożonej przez skarżącą oraz akt planistycznych (vide: rozstrzygnięcie uwagi 1 do projektu planu miejscowego) wynika, że parking ten nie znajduje się na działkach, których dotyczy skarga. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.