II SA/Kr 375/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji postanawia: 1. skargę odrzucić; 2. zwrócić skarżącej M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 152 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), odmówiło wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 14 marca 2014 r. wpłynął do Burmistrza R. wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej - kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a radcą prawnym M.G. . Decyzją z dnia 26 maja 2014 r., Burmistrz R. działając na podstawie art. 10 i art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 198 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 3 ust. przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 oraz art. 7 pkt. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej - kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą R. a radcą prawnym M.G. . W wyniku odwołania Z.N. decyzją z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 K.p.a., a także art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia 15 września 2014 r. M.G. wystąpiła do Burmistrza R. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w N. z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] W uzasadnieniu podała, że bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji SKO w N. , mimo że dotyczyło ono jej interesu prawnego. Jednocześnie zawnioskowała o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w N. z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] na tej podstawie, że jej wykonanie może spowodować naruszenie jej dóbr osobistych oraz gwarantowanego jej Konstytucją prawa do prywatności. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie zostały wykazane okoliczności wskazujące na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1686/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. uchylił decyzję SKO w N. z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] . Sąd stwierdził, że wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ pierwszej instancji nie może ponownie rozpatrywać sprawy, a zatem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Z.N. z 14 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Od ww. wyroku wpłynęła skarga kasacyjna – dane z bazy CBOIS. Skargę na postanowienie SKO w N. z dnia 10 grudnia 2014 r. znak [...] wniosła w dniu 22 stycznia 2015 r. M.G. , wskazując na naruszenie: - art. 152 § 1 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że nie zostały wykazane okoliczności wskazujące na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, - art. 16 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi prawdopodobieństa M.G. wykaże, że w postępowaniu w sprawie udostępnienia Z.N. w trybie informacji publicznej kopii jej umowy o pracę zawartej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji z Gminą R. ma status strony, co jednocześnie może skutkować uchyleniem wydanej przez Kolegium decyzji z dnia 11 lipca 2014 r. (znak: [...] , tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, w których wydana została decyzja wszczętych na wniosek wszystkie przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie, w tym również art 28 K.p.a. i przysługuje mi przymiot strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia skarżąca podniosła, że skoro w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zastrzeżono, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m. in. na prywatność osoby fizycznej, to nie sposób uznać, by w tym postępowaniu osoba fizyczna nie miała przymiotu strony, by w ogóle nie występowała w tym postępowaniu, nie można również uznać, że tylko i wyłącznie to postępowanie ma na celu ochronę interesów wnioskodawcy, skoro w takim postępowaniu może być wydana decyzja uniemożliwiająca lub ograniczająca osobie fizycznej korzystanie z przysługującego jej i gwarantowanego Konstytucją prawa do prywatności, skoro w tym postępowaniu wydaje się decyzję, której rozstrzygnięcie w przedmiocie informacji publicznej wpływa na gwarantowane Konstytucją prawo do prywatności osoby fizycznej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a) " § 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. § 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Zarazem, zgodnie art. 52 P.p.s.a " § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania". Z kolei, art. 58 P.p.s.a stanowi, że § 1. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. § 2. Z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony. § 3. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. § 4. Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W przypadku skargi skarżącej zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skarżąca zaskarżyła do WSA w Krakowie postanowienie z dnia 10 grudnia 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. które działając na podstawie art. 152 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), odmówiło skarżącej wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia 11 lipca 2014 r. Zapytana na rozprawie w WSA w Krakowie w dniu 5 maja 2015 r. skarżąca, wskazała, że swojej skargi na w/w postanowienie SKO w N. do WSA w Krakowie nie poprzedziła wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na postanowienie z dnia 10 grudnia 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skarga została wniesiona wprost za pośrednictwem SKO w N. W tym miejscu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 152. "§ 1. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. § 2. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba, że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze". Zgodnie z art. 127 k.p.a." § 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. § 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Zgodnie z art. 141 k.p.a. " § 1. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. § 2. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie". Zgodnie z art. 144 k.p.a. " W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Zgodnie z art. 16 k.p.a. " § 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. § 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach". Co prawda, w treści w/w postanowienia SKO w N. znajduje się błędne pouczenie, że postanowienie to jest postanowieniem ostatecznym, i że przysługuje od niego skarga do WSA w Krakowie, bez wskazania, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale m.in. z uwagi na fakt, że skarżąca jest pełnomocnikiem zawodowym - to błędne pouczenie przez organ, czyli SKO w N. - nie uzdrawia okoliczności polegającej na tym, że przed wniesieniem skargi na w/w postanowienie Skarżąca nie wyczerpała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca posiada prawo podmiotowe do wystąpienia do SKO w N. z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym skarżąca nie spełniła wymogu o jakim stanowi art. 52 § 2 P.p.s.a, w związku z czym skarga kwalifikuje się do odrzucenia. Skoro, w myśl art. 152 § 2 k.p.a. "Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze", to treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że na przedmiotowe postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie jest bowiem dopuszczalna, w myśl zasady sprawiedliwości procesowej i zasady równości wobec prawa wykładnia, w świetle której można by przyjąć, że w przypadku, gdy przedmiotowe postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze - to stronie/adresatowi takiego postanowienia nie przysługuje żaden środek prawny. Tym środkiem prawnym jest, co wynika z systemowej wykładni art. 141, art. 144, art. 127 § 3, art. 16 § 1 k.p.a. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skład rozpoznający podziela w tym przypadku stanowisko wyrażone przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1510/11, zgodnie, z którym "Zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o wstrzymaniu, jak i na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania, na co wskazuje zawarty w art. 152 § 2 zwrot "w sprawie wstrzymania". Regulacja ta jest więc odmienna niż w przypadku nieważności decyzji na podstawie art. 159 § 2; Użyty w art. 159 § 2 K.p.a. termin wskazuje, iż zażalenie służy tylko na postanowienie "o wstrzymaniu wykonania" i jest zdecydowanie węższe np. od regulacji zawartej w art. 152 § 2 K.p.a., gdzie mówi się o przysługiwaniu zażalenia "w sprawie wstrzymania" (tj. we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania)". Organ rozpatrujący zażalenie może zaskarżone postanowienie utrzymać w mocy lub wydać inne. Zażalenie przysługuje każdej stronie, nie tylko tej, która żądała wznowienia czy wstrzymania wykonania (zob. M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.152 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 6 – System Informacji prawnej LEX). Nie stoi na przeszkodzie właściwości sądu administracyjnego użyte w art. 152 § 2 in fine zastrzeżenie, że zażalenie nie przysługuje, gdy postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że w takim wypadku zamiast zażalenia służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.). Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kategoryzuje postanowienia podlegające procedurze kontrolnej na drodze sądowo-administracyjnej przedmiotowo, a zatem brak jest podstaw by wyłączać ze sfery kontroli tego samego rodzaju postanowienia tylko z tego względu, że wydał je organ, który nie posiada organu odwoławczego wyższego stopnia. Zasada ta nie była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do tej pory kwestionowana, a postanowienia dotyczące wstrzymania decyzji wydane na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a. przez samorządowe kolegia odwoławcze stanowiły przedmiot kontroli (zob. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10 – SIP LEX nr 1138150)". Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 P.p.s.a. - skargę odrzucił. Jak w pkt II sentencji postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.