II SA/Kr 375/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z siedzibą w W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. postanowienia z dnia 14 czerwca 2021 r. Wójt Gminy G., decyzją z dnia 25 listopada 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 1 i ust.2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, 284, 322 i 471), a także § 3 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695 i 1298) po rozpatrzeniu wniosku S. S., Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. Pobór materiału żwirowego, w ramach szczególnego korzystania z wód, w pasie trasy szlaku żeglownego rzeki W. w km 164+600 - 164+900 w ilości 3225 m3, po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. T. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Z., a także po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. Pobór materiału żwirowego, w ramach szczególnego korzystania z wód, w pasie trasy szlaku żeglownego rzeki W. w km 164+600 - 164+900 w ilości 3225 m3, planowanego do realizacji w miejscowościach: B. i K. gmina G., powiat [...] województwo [...] oraz w miejscowości C. gmina O., powiat [...], województwo [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: nr [...] obr. 0003 w m. B., nr [...] obr, 0006 w m. K. i nr [...] obr. 0003 w m. C. (pkt I). W pkt 2 decyzji określone zostały warunki realizacji przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r., znak [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 71 ust. 1 i ust 2 pkt 2, art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 283), § 3 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 870 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925) – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy G. z dnia 25 listopada 2020 r. W toku postępowania zakończonego wyżej wymienionymi decyzjami Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organ współdziałający – na podstawie art. 123 § 2 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 pkt 4 i ust. lc, art. 66 i art. 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.), art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z późn. zm.), po rozpatrzeniu pisma Wójta Gminy G., znak: [...] z dnia 3 sierpnia 2020 r., o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby – określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dla przedsięwzięcia pn. "Pobór materiału żwirowego, w ramach szczególnego korzystania z wód, w pasie trasy szlaku żeglownego rzeki W. w km 164+600 - 164+900 w ilości 3225 m3" planowanego do realizacji w miejscowościach: C. /B./ K., gmina O. / G. – wydał postanowienie z dnia 21 września 2020 r., [...], w którym stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Pobór materiału żwirowego, w ramach szczególnego korzystania z wód, w pasie trasy szlaku żeglownego rzeki W. w km 164+600 -164+900 w ilości 3225 m3" planowanego do realizacji w miejscowościach: C. / B. / K., gmina O./ G. o określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, działające przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2021 r., znak [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, a w szczególności: 1) art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy w świetle zgromadzonych dowodów w sprawie organ miał obowiązek wydania takiego postanowienia; 2) art. 64 ust. lc u.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że organ właściwy do wydania oceny wodnoprawnej stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które to uzgodnienie było wiążące dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) art. 84 ust. 1 u.o.ś. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy organ właściwy do wydania oceny wodnoprawnej, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 63 ust. lc, uznał za konieczne przeprowadzenie takiej oceny; 4) art. 59, art. 63 i art. 71 oraz art. 84 ust. 1 u.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy błędnej i niezasadnej decyzji wskazującej na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy nie został w sposób wiarygodny i wystarczający wykazany brak negatywnego wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, 57, 59 i 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne; II. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające w szczególności na utrzymaniu w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona przez organ II instancji, niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności niewzięcia pod uwagę faktu wydania przez organ właściwy do wydania oceny wodnoprawnej więżącego postanowienia o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, na podstawie art. 258 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa, a także reprezentuje Skarb Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych, jak również do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Tym samym PGW WP jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.o.ś. Zadania Wód Polskich w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa oraz wykonywania praw właścicielskich w powyższym zakresie wykonują regionalne zarządy gospodarki wodnej na podstawie art. 240 ust. 3 pkt 9 i 11. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd obowiązany jest zweryfikować spełnienie przesłanek jej dopuszczalności, w tym legitymację podmiotu, który ją wnosi. Czyniąc zadość tej powinności, Sąd stwierdził, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, działające przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., przedmiotowej legitymacji nie ma. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., jako organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie właściwy w sprawie oceny wodnoprawnej, wydał w niniejszej sprawie – w trybie współdziałania – postanowienie z dnia 21 września 2020 r., [...], czyniąc naówczas użytek z kompetencji jurysdykcyjnej, a obecnie – powołując się na inny status, tj. status przedstawiciela Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, zamierza skorzystać z uprawnienia – przypisanego zasadniczo adresatowi działań jurysdykcyjnych – do uruchomienia sądowej kontroli decyzji wydanej w odnośnym postępowaniu. Kluczowa stała się zatem odpowiedź na pytanie, czy w konkretnej sprawie rolę beneficjenta kompetencji jurysdykcyjnej (organu orzekającego – podmiotu czynnego) oraz rolę podmiotu korzystającego z uprawnień procesowych tudzież uprawnienia do wniesienia skargi – można łączyć, czy też nie. W ocenie Sądu jest to a limine wykluczone. Niedopuszczalności łączenia wspomnianych ról nie znosi to, że miałyby one wynikać z różnego typu norm – odpowiednio, norm kompetencyjnych, zaliczanych do szeroko rozumianego prawa administracyjnego, i norm prawa prywatnego, regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. W takim przypadku niejako pierwszeństwo mają owe normy kompetencyjne – w tym sensie, że właściwy organ niezmiennie może i powinien czynić z nich użytek. Siłą rzeczy nie ma on wtedy uprawnień procesowych ani uprawnienia do wniesienia skargi – ani własnych w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (osobę prawa cywilnego) – i to nawet w sytuacji, w której potencjalnie, tzn. przy innym ulokowaniu kompetencji jurysdykcyjnej, byłyby one jego udziałem z uwagi na materialnoprawne zaangażowanie w sprawę. Przedmiotowe zagadnienie, z uwzględnieniem poglądów doktryny i judykatury, począwszy od orzeczeń Sądu Najwyższego podejmowanych ongiś na skutek rewizji nadzwyczajnej, poprzez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. aż po najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych – zostało poddane wyczerpującej, kompleksowej analizie przez T. Wosia (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 410-422), przy czym rozważania te były zrelatywizowane do gminy. W konkluzji obszernych rozważań Autor formułuje pogląd, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty, chyba że ustawodawca (...) normą szczególną postanowi odmiennie". Pogląd ten Sąd podziela (zob. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., II SA/Kr 758/17, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2018 r., III SA/Kr 1078/17, CBOSA). Przenosząc powyższy pogląd, mutatis mutandis, na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie tudzież jego organy nie mają legitymacji do uruchomienia sądowej kontroli wobec decyzji zapadłej w sprawie, w której one same orzekały. Dodać należy, iż – uczyniwszy w tej spawie użytek z kompetencji jurysdykcyjnej – nie mają one wspomnianej legitymacji nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcie obiektywnie dotyczy interesu prawnego jednostki organizacyjnej lub osoby prawnej, którą mogą w stosunkach cywilnoprawnych reprezentować. Niedopuszczalność łączenia ról organu orzekającego z rolą skarżącego (także z powołaniem się na interes prawny reprezentowanej osoby prawnej) nie dotyczy tylko podmiotu, który wydaje w sprawie decyzję, ale także podmiotu, który w inny sposób czyni użytek z kompetencji jurysdykcyjnej, a w szczególności wydaje postanowienie w trybie współdziałania. "W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., II OSK 1201/16, CBOSA; zob. też powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście warto też przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. (II GSK 478/07, CBOSA), w myśl którego: "W postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa, toczącego się w trybie art. 16 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie posiada przymiotu strony, z powołaniem się na przepis art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy Prawo wodne, w myśl którego do zadań dyrektora regionu należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego, a tym samym nie jest uprawniony do złożenia odwołania od decyzji starosty o udzieleniu koncesji, jeżeli w tym samym postępowaniu występował jako organ współdziałający, w trybie art. 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który to przepis nakłada na organ koncesyjny obowiązek zasięgnięcia opinii organu odpowiedzialnego za utrzymanie wód, jeżeli przedmiot koncesji obejmuje wydobywanie kopalin z obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi". Zaskarżona decyzja została wprawdzie wydana na skutek odwołania skarżącego, ale ta okoliczność sama przez się nie stanowi o jego legitymacji skargowej, tym bardziej, że nie jest on adresatem tej decyzji w ścisłym tego słowa znaczeniu. Natomiast to, czy decyzja zaskarżona jest prawidłowa i czy w ogóle powinna być wydana, wymyka się spod oceny w niniejszym postępowaniu sądowym – taka ocena mogłaby nastąpić tylko w razie merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji postanowienia.