II SA/Kr 386/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 14 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia nieważności uchwały postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 (trzysta) złotych. W dniu 19 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Krakowie, za pośrednictwem organu, wpłynęła skarga Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 14 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach nr II/8/2014 z dnia 8 grudnia 2014 r. dotyczącej odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. 2006r. nr 123 poz. 858 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wniosek Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Proszowice jest niekompletny, a tym samym niezgodny z przepisami wskazanej wyżej ustawy oraz przepisami rozporządzenia Min. Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 127 póz. 886 ), podczas gdy przedmiotowy wniosek zawiera wszelkie wymagane prawem elementy wniosku; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie iż skarżący nie załączył do wniosku o zatwierdzenie taryfy sprawozdania finansowego za ostatni rok obrotowy, w sytuacji gdy skarżący nie posiada takowego w związku z przekształceniem skarżącego w spółkę kapitałową, a przez to organ nadzoru nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a zwłaszcza niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył całości materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało iż organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały Rady Miasta Proszowice, oraz "z najwyższej ostrożności procesowej" - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącego do przedłożenia sprawozdania finansowego jako elementu wniosku o zatwierdzenie taryf przez co organ uniemożliwił skarżącemu odniesienie się do braku formalnego co w konsekwencji skutkowało niestwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta Proszowice przez Wojewodę Małopolskiego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach nr 11/8/2014 z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że uchwałą nr 11/8/2014 z dnia 8 grudnia 2014 r. Rada Miejska w Proszowicach odmówiła zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na okres od 6 stycznia 2015r. do dnia 5 stycznia 2016 r. objętych wnioskiem Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Rada Miejska odmawiając zatwierdzenia taryf uzasadniła to ochroną konsumentów przed nadmierną podwyżką cen związaną z wprowadzeniem nowych taryf. Spółka w dniu 19 grudnia 2014 r. złożyła do Wojewody Małopolskiego zawiadomienie o naruszeniu prawa przez Miasto i Gminę Proszowice i uchylenie tejże uchwały, albowiem została podjęta z rażącym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W dniu 14 stycznia 2015 r. Wojewoda Małopolski wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w którym nie stwierdził nieważności powyższej uchwały uznając, że uchwała odpowiada prawu. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o odrzucenie skargi, względnie o oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Wojewody po stronie skarżącej brak jest legitymacji do skutecznego wystąpienia na drogę sądową. Powołując się na przepis art. 91 w związku z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.), organ nadzoru stwierdził, że skargę na rozstrzygniecie nadzorcze może wnieść wyłącznie gmina, natomiast pozostałe osoby fizyczne i prawne mogą kwestionować uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto organ wskazał, że art. 24 ust. 5a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi jedynie podstawę prawną obowiązku doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie kreując równocześnie przedsiębiorstwa jako strony postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 14 stycznia 2015 r., znak: [...] w którym postanowiono o niestwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach nr II/8/2014 z dnia 8 grudnia 2014 r. dotyczącej odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd zobowiązany jest zbadać w pierwszej kolejności, czy skarga wniesiona w danej sprawie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalna. Należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Jednak stosownie do treści art. 98 ust. 3 powołanej ustawy do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Zważyć zatem trzeba, że powołany wyżej przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym reguluje zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego, określając w ust. 3 (i ust. 3a) legitymację do złożenia do sądu skargi. Z powyższej regulacji wynika, że legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru ma wyłącznie gmina lub związek międzygminny, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (rady lub wójta). Zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcie organu nadzoru jest bowiem środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i z tego względu tylko gminie (związkowi międzygminnemu) służy prawo skargi do sądu administracyjnego. Zawarta regulacja w art. 98 ust. 3 i ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wyłącza zatem stosowanie art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko - że stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a u.s.g.), zatem nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny – jest ugruntowane w orzecznictwie (por. postanow. NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 915/14). W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 629/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ani osoba fizyczna, ani prawna poza gminą nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez wojewodę działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Czynności nadzorcze, o których mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części) podejmowane są z urzędu. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie z udziałem gminy, której uchwała lub zarządzenie zostało objęte kontrolą pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu nadzorczym nie biorą wiec udziału inne podmioty. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje natomiast art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę. Ponadto należy zauważyć, że ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego przez inny podmiot niż gmina wynika też expressis verbis z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt. Z powyższych względów, wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną i jako taką na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucić. Sąd miał przy tym na uwadze pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 1337/06 w którym stwierdzono, że odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji, w przeciwnym razie, jeżeli ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.