II SA/Kr 386/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lutego 2025 r., znak SKO.Rol /4172/2/2025 w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. S. i A. S. solidarnie kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 lutego 2025 r. nr SKO.Rol/4172/2/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 4, art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), utrzymało w mocy decyzję Starosty Miechowskiego z dnia 16 grudnia 2024 r. nr RGR.6124.1.13.2024 ustalającą A. S. i A. S.1 (zwanym dalej także skarżącymi) opłatę w kwocie [...]zł za faktyczne wyłączenie gruntu mineralnego z produkcji rolnej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. nr RGR.6124.1.13.2024 Starosta Miechowski ustalił sprawcom wyłączenia A. S. i A. S.1 opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kwocie [...]zł za faktyczne wyłączenie gruntu mineralnego z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne: RIIIa o powierzchni 0,3138 ha na działce nr [...] obręb [...] w gm. R., RIIIa o powierzchni 0,1233ha i RIIIb o powierzchni 0,0587ha na działce nr [...] obręb [...] gmina R. oraz użytki rolne RIIIa o powierzchni 0,0966 ha i RIIIb o powierzchni 0,0630 ha na działce nr [...] obręb [...] gmina R. w terenie nieprzeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 6, pkt 33, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, ust. 4, art. 28 ust. 1, ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 2 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz wyjaśnił, że Organ I instancji wskazał, że wezwaniem z dnia 20 marca 2024 r. znak: RGR.6124.1.13.2024 wezwał skarżących do złożenia wyjaśnień na piśmie dotyczących faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na działkach nr [...] w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania. A. S. pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. wystąpił o przesuniecie terminu na złożenie wyjaśnień (w związku z wyjazdem służbowym zagranicznym) do dnia 10 maja 2024 r. Organ I instancji podniósł, że w dniu 22 kwietnia 2024 r. zostało wszczęte postępowanie w myśl art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości R., gmina R. niezgodnie z przepisami ustawy. Podstawą wszczęcia postępowania z urzędu było pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2024 r. znak: DNI.tr.602.403.2023 w sprawie podjęcia stosownych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu prawnego i faktycznego sprawy dotyczącej zagospodarowania gruntów rolnych klas III położonych na terenie gminy R. obręb [...] w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...], ze względu na możliwość wyłączenia ich z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania określono również termin wizji na gruncie na dzień 8 maja 2024 r. Organ I instancji stwierdził, że w prowadzonym przez niego rejestrze gruntów wyłączonych (od 2009 r.) z produkcji rolnej na terenie gminy R. nie odnaleziono decyzji zezwalających na wyłączenie z produkcji rolnej działek o nr: [...] i [...]. Właściciele w/w działek nie wystąpili również do Starosty Miechowskiego z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej na działkach o nr ewidencyjnych: [...] w obrębie [...]. Na podstawie ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez organ I instancji ustalono, iż w obrębie działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. R. występują grunty orne zaliczone do następujących klas: dz. nr [...] RIIIa powierzchnia - 0,3138 ha, dz. nr [...] klasa RIIIa - 0,1233 ha, klasa RIIIb - 0,1634 ha oraz klasa RIVa - 0,1122 ha, dz. nr [...] klasa RIIIa - 0,0966 ha, klasa RIIIb - 1,4088 ha oraz klasa RIVa - 0,0019 ha, stanowiące grunty rolne w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z aktem notarialnym nr [...] i Księgą Wieczystą nr [...] działki rolne o nr [...] i [...] położone w obrębie [...], gm. R. stanowią współwłasność skarżących. W dniu 8 maja 2024 r. została przeprowadzona wizja na gruncie na terenie działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. R., przy udziale współwłaściciela tych działek A. S.. Z przeprowadzonej wizji sporządzono protokół oględzin miejsca oraz dokumentację fotograficzną. Na działkach o nr [...] i [...] stwierdzono funkcjonowanie urządzonego składu materiałów budowlanych, ceramiki, stali, materiałów ocieplających oraz węgla kamiennego. Cały plac z wyżej wymienionymi materiałami był utwardzony brukiem betonowym oraz ogrodzony stalowymi elementami na słupkach stalowych z bramą stalową przesuwną od strony wjazdu na drogę wojewódzką nr [...]. Na utwardzonym placu z materiałami budowlanymi stwierdzono istnienie wagi na samochody ciężarowe oraz kontener – jako biuro obsługi klientów. W obrębie składu materiałów budowlanych stwierdzono istnienie sprzętu do przewożenia i podnoszenia palet z materiałami budowlanymi. A. S. potwierdził funkcjonowanie składu materiałów budowlanych oraz dodał, że prowadzona jest również sprzedaż materiałów niezbędnych do prowadzenia produkcji rolnej - nawozy sztuczne i proste narzędzia rolnicze. Sporządzony protokół został odczytany wszystkim obecnym i podpisany przez pracowników Starostwa Powiatowego w M. oraz A. S.. Organ I instancji wskazał, że w dniu 17 maja 2024 r. wpłynęły wyjaśnienia skarżących odnośnie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej na działkach o nr [...] i [...] obręb [...] w gm. R.. Z treści złożonego wyjaśnienia wynika, że w rzeczywistości nie doszło do wyłączenia gruntów chronionych w klasie RIII na działkach o nr: [...] obręb [...]. Następnie skarżący opisał historię nabytych nieruchomości w 2014 r., które były już wtedy zapuszczone i wyłączone z produkcji rolnej. Następnie opisał swoje plany w stosunku do tych nieruchomości, które miały służyć uprawie winorośli, produkcji winogron i otworzeniu gospodarstwa agroturystycznego, co łączy się utwardzeniem siedliska do manewrowania pojazdami. Obecnie po złożenie wniosku w 2024 r. o wydanie warunków zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku magazynowego dla działek o nr [...] i [...] obręb [...] została wydana decyzja odmowna przez Gminę R. w tej sprawie z powodu zmiany przepisów, co uniemożliwiło uzyskanie zgody na przywrócenie do produkcji rolnej zapuszczonego i zarastającego gospodarstwa rolnego. Tym samym niezasadne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie faktycznego samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na działkach rolnych w miejscowości R.. Do wyżej wymienionego wyjaśnienia przedłożono kserokopię umowy zawartej w dniu 7 września 2022 r. z J. S. (synem współwłaścicieli działek nr [...] [...] obręb [...]) dotyczącej przyszłej działalności rolniczej polegającej na hodowli winorośli i produkcji winogron oraz produkcji wina i wyrobów pochodnych oraz agroturystyki. Organ I instancji wskazał, że w dniu 18 września 2024 r. pismem znak: RGR.6124.1.13.2024 wezwał skarżących do złożenie wyjaśnień po przeprowadzonej wizji na gruncie oraz przesłaniu kserokopii protokołu z wizji na gruncie oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej ze stanu nieruchomości o nr [...] i [...] obręb [...], na których prowadzona była działalność gospodarcza polegająca na sprzedaży materiałów budowlanych na urządzonym składzie materiałów budowlanych. W odpowiedzi na w/w pismo skarżący ponownie stwierdzili, że nie wyłączali gruntu z produkcji rolnej na działkach o nr ewidencyjnych: [...], a przedmiotowy kontener (biuro obsługi klientów) został posadowiony jako budynek - gospodarczy na podstawie zgłoszenia [...] Kontener ten nie jest związany z gruntem i nie wymaga pozwolenia na budowę. Odnośnie utwardzenia gruntu rolnego kostką betonową znacznej części działek o nr [...] i [...] obręb [...] skarżący stwierdzili, że grunt rolny został utwardzony na podstawie zgłoszenia podobnie jak budynek gospodarczy, nie przedstawiając jednak żadnego dokumentu uwiarygadniającego to stwierdzenie. Organ I instancji stwierdził, że w dniu 23 października 2024r. została dostarczona wykonana dokumentacja geodezyjno-prawna pod nazwą "Mapa sytuacyjna zagospodarowania terenu dla działek ewidencyjnych [...] obręb [...] w gm. R.". Zgodnie z treścią przedłożonej dokumentacji (wykaz powierzchni działek i konturów klasyfikacyjnych oraz powierzchni zajętych pod utwardzenie), z produkcji rolnej została wyłączona następująca powierzchnia gruntów rolnych chronionych: działka nr [...] obręb [...] w gm. R. - 0,3138 ha w klasie RIIIa, działka nr [...] obręb [...] w gm. R. - 0,1233 ha w klasie RIIIa oraz w klasie RIIIb - 0,0587 ha, działka nr [...] obręb [...] w gm. R. - 0,0966 ha w klasie RIIIa oraz w klasie RIIIb-0,0630 ha. Łącznie powierzchnia gruntów mineralnych wyłączonych z produkcji rolnej z tych działek wynosi: klasa RIIIa - 0,5337 ha gruntów mineralnych oraz w klasie RIIIb - 0,1217 ha, co łącznie stanowi 0,6554 ha gruntów rolnych chronionych. Organ I instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej wizji na gruncie w dniu 8 maja 2024 r stwierdzono, że zagospodarowanie części działek oznaczonych numerem ewidencyjnym [...], [...] będących użytkiem RIIIa i RIIIb nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Na działce nr [...] stwierdzono funkcjonujący parking na samochody osobowe i ciężarowe. Na częściach działek nr [...] rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, poprzez utwardzenie terenu kostką brukową betonową i funkcjonowanie urządzonego i ogrodzonego składu materiałów budowlanych, ceramiki, stali, materiałów ocieplających oraz węgla kamiennego. Zdaniem organu I instancji, takie zagospodarowanie działki nr [...] (urządzony parking na samochody osobowe i ciężarowe) oraz znacznej powierzchni część działek o nr [...] wręcz uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Trudno bowiem mówić o produkcji rolniczej bądź uprawie mechanicznej gruntu na tych obszarach działek o nr [...] i [...] które zostały utwardzone i zajęte pod zorganizowany skład materiałów budowlanych, ceramiki, stali, materiałów ocieplających oraz węgla kamiennego. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że cała działka nr [...] oznaczona użytkiem RIIIa o powierzchni 0,3138 ha, część działki nr [...] oznaczona użytkiem RIIIa o powierzchni 0,1233 ha, użytkiem RIIIb o powierzchni 0,0587 ha oraz część działki nr [...] oznaczona użytkiem RIIIa o powierzchni 0,0966 ha i użytkiem RIIIb o powierzchni 0,0630 ha zostały wyłączone z produkcji rolnej. Na całej działce nr [...] i na częściach działek o nr [...] rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Organ I instancji wyjaśnił, że w celu określenia daty faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, posłużono się ortofotomapą z 2019 r. i 2022 r. dołączoną do dokumentacji geodezyjno-prawnej przez geodetę uprawnionego. Z załączonych zdjęć wynika, że pierwsze zagospodarowanie przedmiotowych działek, jakie pracownicy Starostwa Powiatowego zastali na miejscu podczas oględzin (8 maja 2024 r.) powstało około 2019 r. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że dokładne ustalenie daty wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie jest istotne, gdyż jak wskazał w wyroku z dnia 5 lipca 2019 r. IV SA/Wa 1000/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jeżeli organ bez dokładnego ustalenia tej daty będzie mógł określić podmiot, który dokonał wyłączenia, to bez znaczenia dla sprawy będzie dokładna data, w której nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej. Istotny jest fakt dokonania takiego wyłączenia oraz podmiot dokonujący tego wyłączenia, jak również powierzchnia, która podlegała wyłączeniu. Organ I instancji podał, że zgodnie z pismem Wójta Gminy R. znak: BGK.6724.1.2.2024 z dnia 13 marca 2024 r. dla działek o nr [...] i [...] obręb [...] z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. - nie jest możliwe obecnie wydanie informacji o przeznaczeniu tych działek. Zatem w dacie faktycznego wyłączenia, tj. w 2019 r. grunt rolny nie był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone oględziny stanu na gruncie potwierdziły jednoznacznie, że cała działka nr [...] oraz część działek o nr [...] obręb [...] w gm. R. o łącznej pow. 0,6554 ha (użytek RIIIa i RIIIb), została wyłączona z produkcji rolnej poprzez utwardzenie gruntu rolnego brukiem betonowym, zagospodarowanie działki nr [...] pod urządzony parking na samochody osobowe i ciężarowe oraz składowanie materiałów budowlanych, ceramiki, stali, materiałów ocieplających oraz węgla na utwardzonym kostką betonową ogrodzonym terenie, a także ustawienie kontenera (biuro obsługi klientów) i wagi na samochody ciężarowe w terenie nieprzeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne, zatem wyłączenie z produkcji rolnej tego gruntu nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty Miechowskiego skarżący wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzji organu I instancji skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie daty rzekomego trwałego i faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej poprzez jej określenie na 2019 r. podczas gdy, grunty te nie były użytkowanie rolniczo jeszcze przed ich nabyciem przez strony a w konsekwencji wadliwe niezastosowanie przez organ art. 12 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 22b ust. 3b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 68 ust. 2 Ordynacji podatkowej i wydanie decyzji nakładającej konieczność uiszczenia należności, w sytuacji przedawnienia rzeczonej należności; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu gleboznawstwa na fakt aktualnej klasy bonitacyjnej gruntu położonego pod działkami oznaczonymi jako działka nr [...] obręb [...] w gm. R., działka nr [...] obręb [...] gmina R. działka nr [...] obręb [...] gmina R., a w konsekwencji ustalenie w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, iż doszło do wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy bonitacyjnej III, w sytuacji w której jak wynika ze zdjąć dostępnych na portalu Google Earth grunt objęty zaskarżoną decyzją był faktycznie wyłączony z produkcji rolnej od 2010 r., bowiem znajdowały się na nim budynki etc.; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak uwzględnienia w toku postępowania podnoszonych przez strony okoliczności, iż grunt został utwardzony na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu l instancji, który to fakt powinien być znany organowi z urzędu; 4) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania co do rzekomego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, co do których strony zgłaszały w 2015 r. zamiar przeprowadzenia inwestycji i organ l instancji mimo istnienia obowiązku z art. art. 30 ust.6 pkt 2 Prawa budowlanego nie zgłosił zastrzeżeń do czego był zobowiązany, a co powstrzymałoby proces, uznany następczo przez organ l instancji za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów; 5) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rażąco nieobiektywne i stronnicze prowadzenie postępowania oraz rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na niekorzyść strony; 6) art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne przyjęcie przez organ, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie są wymagane wiadomości specjalne, a nadto arbitralne przyjęcie, iż przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z opinii biegłego nie przyniesie ustalenia rzeczywistej klasy bonitacyjnej gruntu, a w konsekwencji brak przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego; 7) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie, iż doszło do trwałego i faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyjaśnień stron oraz dokumentów przedłożonych przez strony wynika, iż nie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przez strony bowiem utwardzony teren pokrywa się z obszarem mocno zarośniętym i faktycznie wyłączonym z produkcji rolnej na jakim istniały wcześniejsze rozpadające się zabudowania wzniesione jeszcze przed nabyciem nieruchomości przez strony, a ponadto utwardzenie terenu jest związane z zamiarem wznowienia przez strony produkcji rolnej - utworzenia winnicy na terenie całości nieruchomości w skład w których wchodzi teren objęty niniejszym postępowaniem; 8) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak ustalenia osoby odpowiedzialnej za rzekome wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lecz jej wadliwe utożsamianie z właścicielami przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, w której organ l instancji nie ustalił w treści decyzji powiązania stron z rzekomym istnieniem na terenie nieruchomości składu materiałów budowlanych; 9) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie daty rzekomego trwałego i faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, poprzez jej określenie na 2019 r. podczas gdy, grunty te nie były użytkowanie rolniczo jeszcze przed ich nabyciem przez strony, a w konsekwencji wadliwe niezastosowanie przez organ art. 12 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 22b ust. 3b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 68 ust. 2 Ordynacji podatkowej i wydanie decyzji nakładającej konieczność uiszczenia należności, w sytuacji przedawnienia rzeczonej należności; 10) art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenie, że strony są "sprawcami" wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz wymierzenie im opłaty w wysokości dwukrotności jej wysokości, bez uwzględniania jakichkolwiek okoliczności wyłączających ich odpowiedzialność, w szczególności poprzez pominięcie dowodów wskazujących na fakt, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej de facto miało wcześniej, bez udziału stron a strony podjęły działania zmierzające do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa rolnego na rzeczonym terenie; 11) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez ich niezastosowanie i błędne utożsamianie nieruchomości przeznaczonej do produkcji rolnej wyłącznie z gruntami uprawnymi, czy też pastwiskami, podczas gdy produkcją rolną jest prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 11 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w wyniku podjętych czynności dowodowych w szczególności przeprowadzonych oględzin, sporządzonej dokumentacji fotograficznej, wyjaśnień skarżących, pozyskanych dokumentów wypisów z ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentacji geodezyjno-prawnej pn. Mapa sytuacyjna zagospodarowania terenu dla ww. działek, ortofotomap terenu z 2019 r. i 2022 r. stwierdzono, że skarżący przejęli w 2014 r nieużytkowany teren rolny. Wójt Gminy R. pismem z dnia 13 marca 2024 r. poinformował, że dla działek o nr [...] i [...] obręb [...] brak planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. Sprawcą wyłączenia tych gruntów byli skarżący - właściciele, którzy nie pozyskali i nie przedstawili żadnego zezwolenia na te działania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działki te stanowią użytki rolne RIIIa oraz RIIIb o łącznej pow. 0,1820 ha na działce nr [...], użytki rolne RIIIa oraz RIIIb o łącznej pow. 0,1596 ha na działce nr [...], użytki rolne RIIIa o łącznej pow. 0,3138 ha na działce nr [...] obręb [...], gmina R.. Część z nich (działki nr [...]) są ogrodzone, zaś nr [...] jest nieogrodzona. Organ II instancji stwierdził, iż cała działka nr [...] oraz część działek o nr [...] oraz [...] obręb [...] w gm. R. o łącznej pow. 0,6554 ha (użytek RIIIa i RIIIb), została wyłączona z produkcji rolnej, poprzez utwardzenie gruntu rolnego brukiem betonowym, zagospodarowanie działki nr [...] pod urządzony parking na samochody osobowe i ciężarowe oraz składowanie materiałów budowlanych, ceramiki, stali, materiałów ocieplających oraz węgla na utwardzonym kostką betonową ogrodzonym terenie, a także ustawienie kontenera (biuro obsługi klientów) i wagi na samochody ciężarowe w terenie nieprzeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne, zatem wyłączenie z produkcji rolnej tego gruntu nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Łącznie została wyłączona z produkcji rolnej powierzchnia gruntów mineralnych klasy RIIIa - 05337 ha zaś w klasie RIIIb - 01217 ha - razem O ,6554 ha gruntów rolnych chronionych. Kolegium stwierdziło, że jako datę faktycznego wyłączenia przez skarżących opisanych gruntów z produkcji rolnej pod budowę opisanych wyżej budowli wskazano rok 2019, gdyż w tym roku jak wykazują ortofotomapy zmieniło się zagospodarowanie przedmiotowego gruntu. SKO zaznaczyło, że strony kwestionują podanie tego terminu jako daty rozpoczęcia zmiany użytkowania przedmiotowych gruntów, wskazując na zakup zdegradowanego, nie wykorzystywanego gospodarstwa rolnego w 2014 r., a więc miało miejsce przedawnienie wszelkich roszczeń ze względu na upływ 5-letniego terminu wskazanego w art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej. Możliwość zastosowania przedawnienia orzeczonej opłaty jako przedawnionej ma wynikać z zastosowania art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 68 ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe może powstać na dwa sposoby: na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.) lub też na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). Upływ przedawnienia tych zobowiązań to 5 lat lub w drugim przypadku 3 lat. Z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z jej przepisami, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Oznacza to, że podstawą dla ustalenia opłaty jest stwierdzenie przez organy, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodne z przepisami ustawy. Zatem datą istotną dla ustalenia początku biegu terminu z art. 68 O.p. jest data stwierdzenia przez organy wyłączenia gruntu z produkcji w sposób niezgodny z przepisami ustawy. Data rzeczywistego wyłączenia gruntów z produkcji w sposób niezgodny z ustawą nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji. Zdaniem Kolegium, cytowany przepis nie przewiduje konieczności badania, czy wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z ustawą miało charakter zawiniony, czy też nie. Jak wynika bowiem z treści analizowanego przepisu podstawą do jego zastosowania jest stwierdzenie przez organ, że doszło do niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia gruntów z produkcji. Kwestie przyczyn, dla których doszło do naruszenia przepisów ustawy, czy też ewentualnego zawinienia strony nie są w tym postępowaniu badane. Kolegium wskazało, że do Starosty Miechowskiego wpłynęło pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 26 lutego 2024 r., które zainicjowało wszczęcie nin. postępowania. Zdaniem organu, z porównania dat tego zdarzenia i wydanej decyzji wynika, że w sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia opłaty podwyższonej. Odnosząc się do kwestionowanych dowodów przedstawionych w postępowaniu wyjaśniającym oraz wydanego orzeczenia o opłacie podwyższonej, do której zapłaty zobowiązano skarżących organ II instancji wskazał, że w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, są grunty: m.in. określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zostało wykazane jednoznacznie stosownymi dowodami, iż działki nr [...], nr [...] obręb [...] w gm. R. o łącznej pow. 0,6554 ha są użytkami rolnymi klasy RIIIa i RIIIb. Organ II instancji wyjaśnił, że ewidencja gruntów, zgodnie z art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest zbiorem informacji o gruntach, wywierającym określone skutki prawne. Ewidencja gruntów (i budynków) stanowi urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Organ podatkowy jest związany przy wymiarze podatku zapisami w ewidencji gruntów i budynków i nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń w tym przedmiocie. Kolegium dodało, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych to dwie różne kategorie danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie niejednakowych przepisów prawa, podczas odmiennych procedur, w oparciu o inne przesłanki. Brak jest zatem podstaw, aby w trakcie spornego postępowania domagać się jednoczesnego przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów. Kolegium stwierdziło, że sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest osoba / podmiot, który przez dokonane czynności faktyczne pozbawił grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej. Zdaniem organu, są nimi skarżący, którzy rozpoczęli na nim inną działalność niż rolnicza. Organ wskazał przy tym, że decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego. W związku z tym organ administracji nie może odstąpić od wymierzenia tej opłaty w sytuacji, w której stwierdzi, że faktycznie doszło do wyłączenia. Organ dodał, że treść art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje konieczności badania, czy wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z uwagą miało charakter zawiniony czy też nie. Skoro więc w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ właściwy stwierdził, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami w/w ustawy (bez decyzji zezwalającej), to zdaniem Kolegium, należało zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprawcom wyłączenia ustalić opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodzili się A. S. i A. S.1 i pismem z dnia 6 marca 2025 r. wnieśli na nią skargę, domagając się stwierdzenia jej nieważności wraz z decyzją organu I instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji I i II instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: I. nieważność postępowania tj.: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy w całości zaskarżonej decyzji Starosty Miechowskiego w sytuacji, w której została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. brak oznaczenia sposobu zobowiązania stron do uiszczenia należności wynikających z decyzji co czyni decyzję niewykonalną i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego jako niewykonalnej z mocy prawa; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy w całości zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której została ona wydana z naruszeniem art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 68 ust. 2 Ordynacji podatkowej, tj. orzekała ona o istnieniu obowiązku uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w sytuacji w której opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, przedawniają się z upływem 5 lat od daty ich wymagalności a datą ich wymagalności jest data faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej - w niniejszej sprawie 2004-2015 r. - co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie daty rzekomego trwałego i faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, poprzez jej określenie na 2019 r. podczas gdy, grunty te nie były użytkowanie rolniczo jeszcze przed ich nabyciem przez strony, a w konsekwencji wadliwe niezastosowanie przez organ art. 12 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 22b ust. 3b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 68 ust. 2 Ordynacji podatkowej i wydanie decyzji nakładającej konieczność uiszczenia należności, w sytuacji przedawnienia rzeczonej należności; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu gleboznawstwa na fakt aktualnej klasy bonitacyjnej gruntu położonego pod działkami oznaczonymi jako działka nr [...] obręb [...] w gm. R., działka nr [...] obręb [...] gmina R. działka nr [...] obręb [...] gmina R., a w konsekwencji ustalenie w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, iż doszło do wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy bonitacyjnej III, w sytuacji w której jak wynika ze zdjęć dostępnych na portalu Google Earth grunt objęty zaskarżoną decyzją był faktycznie wyłączony z produkcji rolnej od 2010 r., bowiem znajdowały się na nim budynki etc.; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak uwzględnienia w toku postępowania podnoszonych przez strony okoliczności, iż grunt został utwardzony na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu I Instancji już w 2015 r., który to fakt powinien być znany organowi I instancji z urzędu; 4) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania co do rzekomego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, co do których strony zgłaszały w 2015 r. zamiar przeprowadzenia inwestycji i organ I instancji mimo istnienia obowiązku z art. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie zgłosił zastrzeżeń do czego był zobowiązany, a co powstrzymałoby proces, uznany następczo przez organ I instancji za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów; 5) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rażąco nieobiektywne i stronnicze prowadzenie postępowania oraz rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na niekorzyść strony; 6) art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne przyjęcie przez organ, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie są wymagane wiadomości specjalne, a nadto arbitralne przyjęcie, iż przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z opinii biegłego nie przyniesie ustalenia rzeczywistej klasy bonitacyjnej gruntu a w konsekwencji brak przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego; 7) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie, iż doszło do trwałego i faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej podczas gdy z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyjaśnień stron oraz dokumentów przedłożonych przez strony wynika, iż nie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przez strony bowiem utwardzony teren pokrywa się z obszarem mocno zarośniętym i faktycznie wyłączonym z produkcji rolnej na jakim istniały wcześniejsze rozpadające się zabudowania wzniesione jeszcze przed nabyciem nieruchomości przez strony, a ponadto utwardzenie terenu jest związane z zamiarem wznowienia przez strony produkcji rolnej - utworzenia winnicy na terenie całości nieruchomości, w skład których wchodzi teren objęty niniejszym postępowaniem; 8) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak ustalenia osoby odpowiedzialnej za rzekome wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lecz jej wadliwe utożsamianie z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji w której organ I instancji nie ustalił w treści decyzji powiązania stron z rzekomym istnieniem na terenie nieruchomości składu materiałów budowlanych; 9) art. 7. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie daty rzekomego trwałego i faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, poprzez jej określenie na 2019 r. podczas gdy, grunty te nie były użytkowanie rolniczo jeszcze przed ich nabyciem przez strony, a w konsekwencji wadliwe niezastosowanie przez organ art. 12 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 22b ust. 3b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 68 ust. 2 Ordynacji podatkowej i wydanie decyzji nakładającej konieczność uiszczenia należności, w sytuacji przedawnienia rzeczonej należności, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji w sytuacji w której: 1. z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by strony dopuściły się trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, gdyż do jego wyłączenia doszło zanim rzeczony grunt został przez strony nabyty; 2. organ nie udowodnił - wobec nie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z opinii biegłego - klasy bonitacyjnej gruntów co uzasadniałoby nałożenie kary za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów klasy RIIIa i RIIIb; 3. w ocenie organu I instancji - który w dniu 2 lipca 2015 r. przyjmował zgłoszenie wykonania robót budowlanych przez stronę - A. S. - grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały określone przez organ I instancji jako "działka budowlana", a nie jako grunty rolne; 4. zarówno organ i jak i organ II instancji błędnie ustaliły moment rzekomego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w konsekwencji czego dopuściły się naruszenia art. z art. 68 ust. 2 Ordynacji podatkowej i nałożenia kary finansowej po upływie 5-letniego okresu przedawnienia liczonego od daty rzeczywistego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenie, że strony są "sprawcami" wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz wymierzenie im opłaty w wysokości dwukrotności jej wysokości, bez uwzględniania jakichkolwiek okoliczności wyłączających ich odpowiedzialność, w szczególności poprzez pominięcie dowodów wskazujących na fakt, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej de facto miało wcześniej, bez udziału stron a strony podjęły działania zmierzające do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa rolnego na rzeczonym terenie; 2) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, w zw. z art. 461 ustawy z dnia 23 04 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez ich niezastosowanie i błędne utożsamianie nieruchomości przeznaczonej do produkcji rolnej wyłącznie z gruntami uprawnymi, czy też pastwiskami, podczas gdy produkcją rolną jest prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty, które ich zdaniem przemawiają za zasadnością podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Miechowskiego orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 ze zm., zwanej dalej u.o.g.r.l.). Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 tej ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). W myśl art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji organy obu instancji uznały skarżących za sprawców wyłączenia gruntu mineralnego z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne: RIIIa o powierzchni 0,3138 ha na działce nr [...] obręb [...] w gm. R., RIIIa o powierzchni 0,1233ha i RIIIb o powierzchni 0,0587ha na działce nr [...] obręb [...] gmina R. oraz użytki rolne RIIIa o powierzchni 0,0966 ha i RIIIb o powierzchni 0,0630 ha na działce nr [...] obręb [...] gmina R. w terenie nieprzeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne. Należy jednak zauważyć, że w rozstrzygnięciach organów obu instancji zabrakło jednoznacznego stwierdzenia, czy ustalona opłata obciąża oboje skarżących solidarnie. Oznacza to, że literalnie odczytywany sposób zredagowania rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie (utrzymanego w mocy przez SKO) nie wyklucza możliwości hipotetycznego wywodzenia, iż np. na każdego ze skarżących została nałożona osobna opłata w wysokości dwukrotnej należności. Jakkolwiek wbrew twierdzeniom skargi brak podstaw materialnoprawnych do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niemniej w ujęciu czysto formalnym, odwołującym się wyłącznie do brzmienia rozstrzygnięcia decyzji, ta sytuacja może potencjalnie wywoływać wątpliwości, co do zakresu obowiązków ciążących na skarżących. Już ta okoliczność sprawia, że przedmiotowa opłata została w niniejszej sprawie ustalona wadliwie. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 973/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącego sprawy administracyjnej o zbliżonym charakterze (tj. sprawy o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia). W wyroku tym NSA stwierdził: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalając skargę na tę decyzję, Sąd I instancji nie zauważył, iż sposób sformułowania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wadliwy w stopniu, który prowadzić powinien do eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Jak wyżej wskazano zaskarżoną decyzją wymierzono karę administracyjną w wysokości [...] zł pięciu osobom. Treść tego rozstrzygnięcia jest niejednoznaczna, ponieważ można z niego wnioskować, że kara pieniężna w tej wysokości została nałożona na każdego ze współwłaścicieli, co oczywiście pozostawałoby w sprzeczności z regulacją ustawy o ochronie przyrody, w szczególności z treścią art. 85 ust. 1 - 4 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy, z których wynika obowiązek wymierzenia jednej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, obliczonej według określonych w przepisach wykonawczych stawek. W tym miejscu należy odnieść się do przepisów prawa cywilnego, które choć nie należą do systemu prawa administracyjnego zawierają normy materialne dające podstawę do określenia w decyzji administracyjnej sposobu spełnienia świadczenia pieniężnego. Jeśli zatem występuje kilku zobowiązanych do zapłacenia kary administracyjnej - co organ powinien precyzyjnie ustalić i uzasadnić, to ich odpowiedzialność będzie solidarna (art 366 ustawy Kodeks cywilny - Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Tymczasem, jak wyżej to podniesiono, z sentencji zaskarżonej decyzji można wnioskować, że każdy z jej adresatów jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej we wskazanej wysokości. W tej sytuacji kara administracyjna za wycięcie bez wymaganego pozwolenia drzew nałożona wielokrotnie, narusza ww. przepisy ustawy oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, bez wątpienia jest surowy, nakazuje bowiem, w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej w znacznej wysokości. Powyższe powoduje, że decyzja nakładająca dotkliwą przecież karę pieniężną nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych tym bardziej, że stanowiąc źródło obowiązków dla stron może być przymusowo egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej.". Ten postulat jednoznaczności rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, nakładającej obowiązki o charakterze pieniężnym na więcej niż jeden podmiot, znajduje swoje uzasadnienie także w niniejszej sprawie. Źródłem solidarnego charakteru zobowiązania skarżących jest nie współwłasność przedmiotu postępowania, a współsprawstwo obu osób w dokonaniu wadliwego prawnie wyłączenia z produkcji rolnej wskazanych w decyzjach gruntów rolnych, a zatem współsprawstwo w delikcie administracyjnym (podobnie jak ma to miejsce w art. 441 § 1 Kodeksu cywilnego). Dokonując oceny zaskarżonych decyzji orzekający w niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się także naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy obu instancji wskazały, że do wyłączenia przez skarżących przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej doszło w 2019 r., a swoje ustalenia oparły na znajdującej się w aktach sprawy ortofotomapie z 2019 r. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się również ortofotomapy z 2018 r., 2019 r. i 2022 r., a także zdjęcia z geoportal.gov.pl z 2006 r. i 2015 r. W swoich decyzjach organy szczegółowo nie opisały jak zmieniał się stan zagospodarowania nieruchomości widoczny na zdjęciach, ani nie przedstawiły żadnej pogłębionej analizy tych dokumentów. W konsekwencji nie wyjaśniły dlaczego otofotomapę z 2019 r. uznały za rozstrzygającą w niniejszej sprawie, choć teren nieruchomości widoczny na ortofotomapie z 21 kwietnia 2018 r (k - 97) i geoportalu. gov.pl z 2015 (k - 138) wygląda bardzo podobnie. Tym samym organy dopuściły się naruszenia w/w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak powyższej analizy uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów obu instancji, co do daty wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Wbrew stanowisku organu I instancji ustalenie daty tego wyłączenia ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to z uwagi na kwestię przedawnienia możliwości nałożenia opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (wyroki NSA: z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, Lex nr 2091931; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, Lex 2083527; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/15, Lex nr 2241992; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 136/20, Lex nr 3061757; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1195/21, Lex nr 3371650; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/22). Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. W komentarzu W. Radeckiego do art. 28 u.o.g.r.l. (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 u.o.g.r.l. mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46). W obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że do opłat tych znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Przepisy Działu IVa k.p.a. zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r.), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Wyjaśnić należy, że uprzednio dominowało stanowisko, że w tym przypadku ma zastosowanie w sposób odpowiedni art. 68 Ordynacji podatkowej. Wskazywano przy tym, że decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art. 28 u.o.g.r.l. nie ma charakteru deklaratoryjnego. Takie też stanowisko zajął organ II instancji w niniejszej sprawie. Z uwagi jednak na datę wydania zaskarżonych decyzji (decyzja II instancji – 11 lutego 2025 r., decyzja I instancji – 16 grudnia 2024 r.) stanowisko to należy uznać za nieaktualne wobec zmiany stanu prawnego. Z dniem 1 czerwca 2017 r. został bowiem zmieniony art. 67 ustawy o finansach publicznych przez art. 12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Równocześnie tą samą ustawą zmieniającą, został zmieniony Kodeks postępowania administracyjnego przez dodanie wspomnianego powyżej Działu IVa obejmującego administracyjne kary pieniężne. Wobec tego, skoro zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 67 ustawy o finansach publicznych, w przypadku administracyjnych kar pieniężnych stosować należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza to konieczność stosowania przepisów działu IVa k.p.a., a nie przepisów Ordynacji podatkowej. Zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Wskazać należy, że w przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączeniu gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia. Chodzi tutaj o faktyczną zmianę użytkowania, przejawiającą się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie. Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie niezbędne było ustalenie, w jakim okresie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia oraz czy i ewentualnie w jakim okresie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia opłaty. Jest to tym bardziej istotne, że w aktach administracyjnych na k. 134 znajduje się potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia z dnia 2 lipca 2015 r. znak: BA.6743.584.2015, w którym organ I instancji potwierdził przyjęcie zgłoszenia dokonanego przez A. S. w sprawie zamiaru wykonania utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w R. gmina R. i nie wniósł sprzeciwu do wykonania w/w robót budowlanych. W uzasadnieniu potwierdzenia wskazano, że upoważnia ono do przystąpienia do wykonania robót budowlanych z dniem jego otrzymania. Treść powyższego potwierdzenia wskazuje zatem, że do wyłączenia przynajmniej części gruntów z produkcji rolnej mogło dojść już w 2015 r., a więc z uwagi na datę wydania zaskarżonych decyzji mogło dojść do przedawnienia możliwości nałożenia opłaty z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. (lub jej części) . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny przeprowadzić czynności mające na celu ustalenie w jakim okresie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia, a tym samym czy i ewentualnie w jakim okresie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia opłaty. Ustaleń stanu faktycznego należy dokonać na podstawie wszelkich okoliczności sprawy i możliwych środków dowodowych. W przypadku uznania, że nie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia opłaty organy winny wydać decyzje ustalające wysokość opłaty z uwzględnieniem kwestii solidarnej odpowiedzialności skarżących za dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – jak w pkt I wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Pomimo bowiem stwierdzonych uchybień Sąd uznał, że nie noszą one znamion rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (a z takimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Sądu, brak również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej niewykonalność. Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. To niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Obowiązujące przepisy pozwalają nałożyć na sprawców wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez zezwolenia stosowną opłatę. Brak natomiast zawarcia w sentencji decyzji stwierdzenia, że opłata została nałożona na skarżących solidarnie nie powoduje, że jest ona niewykonalna. Uchybienie to oznacza jedynie, że sentencja decyzji została sformułowana w sposób nieprawidłowy i może zostać usunięte w toku ponownie przeprowadzonego postępowania. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w punkcie II wyroku. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.