II SA/Kr 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście-Wschód w Krakowie na uchwałę Nr XVIII/181/2013 Rady Gminy Koszyce z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2014 r." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadnienie: W dniu 18 grudnia 2013 r. Rada Gminy Koszyce podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej jako: "u.s.g.") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako: "u.o.z."), uchwałę nr XVIII/181/2013 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2014 r." (dalej "Program"). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Śródmieścia Wschód. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 11 ust. 2 pkt. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856 z późn. zm.) poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 3 ust. 3 Programu stanowiącego załącznik do uchwały, zasad opieki nad bezdomnymi kotami w tym ich dokarmiania oraz podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania; - art. 11 ust. 2 pkt. 6 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak kompleksowego uregulowania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 4 ust. 1 pkt 2 Programu, kwestii usypiania ślepych miotów oraz nie wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania; - art. 11 ust. 5 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu; - naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji,, art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856) w brzmieniu obowiązującym do dnia 6.01.2017 roku, poprzez zawarcie w Programie celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i skonkretyzowanie postanowień w tym zakresie w rozdziale § 5 Programu – co wykraczało poza upoważnienie ustawowe. Na podstawie tych zarzutów, powołując art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed i administracyjnymi prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podkreślono, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16). Zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo poprzez albo zbyt ogólne, albo niepełne uregulowanie niektórych kwestii stanowiących obligatoryjne elementy programu a także wychodzi poza upoważnienie ustawowe. Naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt polegało na użyciu ogólnego sformułowania w § 3 ust. 3 Programu, iż będą monitorowane ewentualne skupiska kotów wolno żyjących na terenie Gminy w celu zapewnienia im opieki. Taki opis zadania należy uznać za dalece niewystarczający, gdyż nie określa podmiotu za nie odpowiedzialnego, ogólnych zasad opieki oraz nie przewiduje w ogóle rozwiązania kwestii dokarmiania kotów pozostających na wolności - do czego zobowiązuje zapis ustawowy. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 pkt 6 Ustawy o ochronie praw zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów. W § 4 ust. 1 pkt 2 Programu wskazano, że lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela będzie wykonywał usypianie ślepych miotów zwierząt. Taki zapis w Programie rażąco narusza przepis ustawy, gdyż po pierwsze ogranicza uregulowanie do usypiania ślepych miotów, które posiadają właściciela a po drugie wzbudza uzasadnione wątpliwości co podmiotu odpowiedzialnego, nie dając odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o lekarza weterynarii z Przychodni wskazanej w § 3 Programu czy też o inny podmiot, a jeśli tak, to nie wskazuje jego danych. Następnie wskazał, że stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania. W kwestionowanej uchwale, w § 6 Programu określono jedynie wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy, jednak nie wskazano w żaden sposób, jak będą one rozdysponowane na poszczególne zadania i jaka będzie podstawa ich wypłaty. Analiza przedmiotowej uchwały oraz Programu stanowiącego załącznik do uchwały prowadzi do wniosku, że zawiera ona zapisy dotyczące edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt (§ 5 Programu). Wobec tego Rada Gminy nie była uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 389/14, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r., II SA/G1 740/15). Tak podjęta uchwała – zdaniem Prokuratora - naruszała zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadził też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Był również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie, z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oceniając zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że nie wyczerpywała ona zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkowało ułomnością uchwały, którą należało ocenić jako istotne naruszenie prawa. Załącznik zawierał ponadto regulację, która wykraczała poza ustawowe upoważnienie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koszyce wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Wskazał, że w dniu 2 marca 2015 r. Rada Gminy Koszyce przyjęła program opieki nad zwierzętami na 2015 r., wskutek czego uchylono zaskarżoną uchwałę. Skoro zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym, to skarga jest bezprzedmiotowa, a postępowanie sądowe winno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XVIII/181/2013 Rady Gminy Koszyce z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2014 r.", stanowiącego jej załącznik. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2016, poz.446 – dalej u.s.g.) , w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 865 z późn zm. u.o.z.). Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 §1 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przedsądowego przed wniesieniem skargi. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., w myśl którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (art. 2 ust. 1 u.o.z.). Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów " zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18). Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z., ustanawiającego zakaz odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (poza sytuacją gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt) wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. W tym zakresie należy też uwzględnić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz.753 ), które wydano z upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 u.o.z. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Charakter normatywny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi był przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Interpretacja postanowień art. 11a u.o.z. powinna następować z uwzględnieniem wykładni gramatycznej oraz funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z uwagi na znaczenie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Z tych właśnie powodów w programie należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale co do zasady również konkretne schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga zawarcia stosownych umów. Odnosząc się zatem do zaskarżonej uchwały, stwierdzić trzeba w ogólności, że zasadnie Prokurator zarzuca niezgodność tego Programu z treścią art. 11a ustawy. Sąd orzekający zauważa, że załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Odnośnie ustaleń w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy) zaskarżona uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Program wskazuje w § 3 ust. 3 jedynie, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizowane jest poprzez monitorowanie ewentualnych skupisk kotów wolnożyjących na terenie Gminy. W ocenie Sądu z tak ogólnych sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Należy stwierdzić, że powyższe przepisy pozostają na wysokim stopniu ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Wr 649/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 kwietnia 2017 r., II SA/Go 86/17). Kolejna kwestia to naruszenie art. 11a ust. 1 pkt 6 u.o.z. W § 4 ust. 1 pkt 2 wskazano jedynie, że usypianie ślepych miotów będzie wykonywane jedynie na pisemny wniosek właściciela. Podobnie jak to było w przypadku wcześniejszych ogólnych sformułowań programu, zapis § 4 należy ocenić krytycznie. Nie znajduje podstaw ograniczanie uregulowania do usypiania ślepych podmiotów jedynie do tych, które posiadają właściciela. Brzmienie przepisu art. 11a u.o.z. nie nasuwa żadnych wątpliwości, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji ww. zadań, w tym oprócz wspomnianych wyżej zadań w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, ich sterylizacji albo kastracji – także w zakresie usypiania ślepych miotów. Stanowisko to jest zgodne z kształtującą się linią orzeczniczą (por. m.in. cytowane już orzeczenie NSA II OSK 37/13) oraz poglądami zawartymi w literaturze. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien zawierać (ustawa stanowi, że program "obejmuje") obligatoryjnie elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz, fakultatywnie, elementy określone w ust. 3 i 4 tegoż artykułu. Zarzuty skargi dotyczące powyższego są zatem zasadne. Podobnie, trafny jest zarzut naruszenia w sposób istotny art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie, w jakim nie określono w uchwale sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu. Nie stanowią bowiem pełnej realizacji dyspozycji tego przepisu postanowienia § 16. Powołany wyżej przepis ustawy stanowi wprost , że program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać, za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymów określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale, a jest ich brak. Również w tym przypadku waga uchybień uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ponadto podzielić należy zarzut skarżącego, iż ujęcie w § 5 zaskarżonego programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w ówczesnym brzmieniu art. 11a ust. 2 u.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Biorąc pod uwagę okoliczność wskazaną w odpowiedzi na skargę organu z dnia 5 stycznia 2018 r., tj. podjęcie przez Radę Gminy Koszyce w dniu 2 marca 2015 r. uchwały Nr III/27/2015 określającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2015 r. i okoliczność, że kwestionowana uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym– stanowisko to należy uznać za nietrafne, a utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie zwalniała Sądu z obowiązku rozpoznania sprawy co do jej istoty tzn. oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ewentualne stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, (a takiej właśnie kwalifikacji zaskarżonego aktu żądał Prokurator), na podstawie wyroku sądu administracyjnego, eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy Programu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może mieć również znaczenie w sprawach odszkodowawczych. Podsumowując należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości