II SA/Kr 400/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na czynność Wójta Gminy P. polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej obiektu nieruchomego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...] I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Wójt Gminy P. zarządzeniem Nr [...] z dnia 1.12.2020 r. z dnia przyjął gminną ewidencję zabytków Gminy P.. Następnie pismem z dnia 10.02.2021r. Wójt Gminy P. przesłał M. S. kopię karty obiektu - budynku skarżącej położonego w P. na działce ewid. [...]. M. S. pismem nadanym 10.03.2021r. zaskarżyła czynność Wójta Gminy P. polegającą na włączeniu w/w zarządzeniem karty adresowej budynku skarżącej położonego w P. ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy P. (dalej GEZ), tym samym objęcia go ochroną konserwatorską. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że sporny budynek jest zabytkiem, - § 14a ust. 1 § 18c oraz innych rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez zaniechanie obowiązku sporządzenia/zgromadzenia jakiejkolwiek dokumentacji na dowód posiadania przez budynek wartości zabytkowych uzasadniających treść w karcie adresowej zabytku, jak również obowiązku wypełnienia rubryk karty adresowej sporządzonej wg nowego wzoru, a w szczególności rubryki "historia i opis wartości", niedopuszczalnym jest brak wskazania daty powstania budynku (!), jak również nie wskazano formy ochrony konserwatorskiej, a ponadto karta adresowa nie została zatwierdzona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przez co organ wyspecjalizowany i uprawniony do orzekania o wartościach zabytkowych nie miał możliwości zweryfikowania zasadności wpisu mojego domu gminnej ewidencji zabytków, tym samym brak jest spełnienia przesłanki do wpisu. W uzasadnieniu podkreślono, iż sporny budynek wzniesiony został przez dziadka skarżącej w latach 50-tych XX w., a bliżej w roku 1953 po jego powrocie z niewoli niemieckiej, a w latach 90-tych został gruntownie przebudowany/ rozbudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22.11.1996r. znak; [...] -budynek został przesunięty i podniesiony na podmurówce, wymienione zostały elementy więźby dachowej, pokrycie dachowe, szalowania szczytów, okna, podłogi, wszystko poza ścianami konstrukcji zrębowej. Poprzez podniesienie na podmurówce budynek bezpowrotnie stracił proporcje góralskiej chałupy, a poprzez zabudowanie werandy jedną z najbardziej charakterystycznych cech jej stylu. O braku staranności organu w ocenie wartości zabytkowych budynku, a także o braku posiadania profesjonalnej wiedzy w tym zakresie świadczy fakt, że to spornemu budynkowi po jego gruntownych przeróbkach nadano przymiot zabytku, którego nie nadano licznym innym budynkom na tej samej ulicy, zachowanym w niezmienionej/ historycznej formie/ lokalizacji (wraz z budynkami inwentarskimi), w większości wraz z oryginalnymi stolarkami okiennymi, detalami oraz zdobieniami snycerskimi. Sporny budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej WEZ), zatem nie istniał obowiązek jego włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, natomiast oceny jego wartości architektonicznej, czy historycznej wymaganej do uznania go za zabytek, nie dokonał organ nawet w sposób pobieżny, co poświadcza lakonicznie i niedbale sporządzona karta adresowa zabytku nieruchomego GEZ wykonana w maju 2020r., gdzie nie wypełniono wszystkich pół karty, w tym szczególnie istotnych, tj. "historia i opis wartości", czy określających datę powstania budynku, jak również nie wskazano formy ochrony konserwatorskiej. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej odrzucenie z powodu nie złożenia przez skarżącą wezwania o usunięcie naruszenia prawa względnie o oddalenie skargi, wobec ujęcia spornego budynku w zarządzeniu Nr [...] Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Gminy P. pod pozycją [...], a nadto uzyskania stosownego uzgodnienia z ochroną konserwatorską. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest więc uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 29 czerwca 2021 r. Nadto nie było podstaw do odrzucenia skargi ze względów podanych przez organ, tj. nie złożenia przez skarżącą wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Po nowelizacji art. 53 § 2 p.p.s.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017r. przepis ten wprost wskazuje, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a zatem nie wymaga wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazane przez organ postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. II SA/Po 340/19, dotyczyło aktu organu wydanego przed 1 czerwca 2017r., kiedy to wymagane było wezwanie o usunięcie naruszenia prawa, a zatem nie miało znaczenia dla zaskarżonej czynności z 2021r. Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżąca posiada zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. interes prawny do wniesienia skargi, gdyż włączenie jej nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy P. stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego skarżącej prawa własności do nieruchomości, wobec powstania obowiązków obciążających właściciela i posiadacza w zakresie opieki nad zabytkiem czy obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) oraz innych obowiązków informacyjnych z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2020 r. poz. 282). Skarga podległa zatem merytorycznemu rozpoznaniu i zarzuty w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie. Z wydanego, na podstawie art. 24 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) wynika, że: karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (§ 10 rozporządzenia). Stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. § 14a stanowi zaś, że w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wojewódzki konserwator zabytków sporządza nową kartę ewidencyjną zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę ewidencyjną zabytku pozostawia się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą ewidencyjną zabytku. Z kolei § 17 określa co winna zwierać karta adresowa zabytku nieruchomego: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) fotografia z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym; 8) historia, opis i wartości; 9) stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji; 10) wykonanie karty; 11) zatwierdzenie karty. Podobnie w zakresie włączenia przez Wójta (burmistrza, prezydenta miasta) karty adresowej zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków w § 18 ust. 1 zawarto warunek zweryfikowania, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. Ust. 2 zaś stanowi, że w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Zaś § 18a określa, iż w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza nową kartę adresową zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę adresową zabytku pozostawia się w gminnej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą adresową zabytku. Z kolei § 18b wskazuje, iż o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem. W świetle przedstawionych regulacji opisane powyżej czynności o ile są czynnościami jednostronnymi, niezależnymi od woli właściciela, do których nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i choć ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie określił żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie do określonej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16). W kontrolowanej sprawie brak dokonania przez organ ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia budynku w ewidencji zabytków sprawia, że czynność ta nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji. Powyższe przesądza o uznaniu skargi za zasadną. W szczególności stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. na organie spoczywa obowiązek przesłania do wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakreślonym ustawą terminie 30 dni wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Z przepisem tym koresponduje regulacja zawarta w art. 133 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W niniejszej sprawie, na przesłane akta sprawy składa się wyłącznie ewidencja zabytków gminy P., z wyszczególnieniem pod poz. 71 spornego budynku z ze zdjęciami z 2019r. i 2011r. bez aktualnej fotografii, z informacją zaledwie o tym, iż stanowi on dom drewniany. W piśmie wojewódzkiego konserwatora zabytków z 6.11.2020r. wskazano ogólnie, że wymienione obiekty łącznie w liczbie 28, zachowały się w niezmienionej formie architektonicznej i są cenne dla środowiska kulturowego. Tymczasem z załączonych do skargi dokumentów wynika, że budynek skarżącej był przebudowywany. W karcie adresowej zabytku wskazano zaś na zachowanie stylowych cech obiektu oraz utrzymanie drewna w wykończeniu ścian zewnętrznych. W ocenie Sądu, dane zawarte w karcie ewidencyjnej oraz adresowej nie są wystarczające dla uznania zabytkowego charakteru obiektu. Za mało informacji przemawia za wpisaniem. Opis budynku zawarty w karcie ewidencyjnej nie pozwala w żadnym stopniu na ustalenie jakie szczególne cechy zaktualizowały potrzebę jego ochrony poprzez ujęcie w ewidencji zabytków. Żadna z przedstawionych treści karty ewidencyjnej budynku nie świadczy o tym, że obiekt ten może spełniać przesłanki uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dotyczy to pkt 6 § 17 cytowanego wyżej rozporządzenia – forma ochrony, a także nie w pełni zrealizowano pkt 8 - historia, opis i wartości. W zakresie pkt 11 brak podpisu. Nie można więc ustalić dlaczego budynek został uznany za cenny dla środowiska kulturowego. W tych okolicznościach sprawy nie zasługują na uwzględnienie również argumenty stanowiące próbę uzasadnienia celowości zaskarżonej czynności, którą organ podjął w odpowiedzi na skargę, wskazując na czasochłonność działań w celu utworzenia ewidencji i szereg pism wojewódzkiego konserwatora budynków, mające wskazywać na spełnienie przesłanek włączenia w rygor ochrony zabytków, jednak i one również z uwagi na nie przedstawienie tychże dokumentów, wymykają się z możliwości jakiejkolwiek weryfikacji przez sąd. Nadto informacje przedstawione w odpowiedzi na skargę nie mogą dodatkowo stanowić uzasadnienia dla kontrolowanej czynności. Zasadność zakwalifikowania danego obiektu winna wynikać z dokumentów zgromadzonych przez organ (a takowych organ nie przedłożył w niniejszej sprawie), które z kolei winny znaleźć odzwierciedlenie w treści samej karty adresowej czy ewidencyjnej. Skoro zaskarżona czynność skutkuje tak daleko idącymi ograniczeniami prawa własności, to uznać należy, że omawiana ingerencja może nastąpić jednie na podstawie jednoznacznych wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków. W konkluzji stwierdzić należy, że organ nie wykazał, że przed włączeniem karty adresowej dokonał sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Z przedstawionych względów sąd uznał, że zaskarżona czynność wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 w zw. z § 17 cytowanego wyżej rozporządzenia. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, o czym sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. W razie uznania, że w dalszym ciągu zasadne jest dokonanie spornej czynności, organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy budynku pozwalają na jego zakwalifikowanie jako zabytku, wymagającego ochrony wynikającej z ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ winien przy tym poddać szerszej analizie stan zachowania obiektu i ewentualne postulaty konserwatorskie, a to wobec sygnalizowania przez skarżącą czasu jego powstania i aktualnego stanu obiektu. Zasadne będzie również wzięcie pod uwagę wspomnianej przez skarżącą okoliczności, że obiekt w latach 90-tych roku został rozbudowany i przebudowany. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.