II SA/Kr 402/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2018 r. sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 27 września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił [...] sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, energii elektrycznej, teletechnicznej, na działkach nr [...] obr. [...], budowa instalacji kanalizacji sanitarnej i opadowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym na działkach nr [...] obr. [...], oraz budowa wjazdu z działki drogowej nr [...], budowa chodnika oraz przebudowa i budowa sieci gazowej na działce nr [...] obr. [...], przebudowa oświetlenia drogi oraz sieci teletechnicznej na działce nr [...] obr. [...], przebudowa i budowa sieci ciepłowniczej na działkach nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz rozbiórka i budowa 5 szt. garaży blaszaków zlokalizowanych na dz. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji powołując przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. 1332 ze zm.), stwierdził, że dla projektowanej inwestycji nie wykazano spełnienia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie nasłonecznienia i zacieniania, oraz określonych w § 104 dotyczących garaży podziemnych. Organ wskazał, iż "światło między ścianami lub słupami dla pojedynczego stanowiska postojowego powinno wynosić min. 2,80 m uwzględniając przyjętą przez projektanta szerokość pojazdu 1,80 m, zatem w ocenie tut. organu miejsca postojowe oznaczone na rysunku rzutu garażu podziemnego jako [...] zostały zaprojektowane nieprawidłowo". Wskazano również na brak w dokumentacji projektowej rysunku przedstawiającego rozmieszczenie klimatyzatorów w poziomie garażu podziemnego. Prezydent Miasta K. wskazał również na rozróżnienie w § 60 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dotyczące mieszkań jednopokojowych i wielopokojowych. W odniesieniu do lokali nr [...] i [...] stwierdzono niespójność opisów w tym zakresie, a tym samym brak zgodności z § 60 ust. 2 rozporządzenia. Dalej wskazano na § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Biorąc pod uwagę, że wysokość budynku wynosi 19,0 m a wysokość parteru 4,58 m - to wysokość przesłaniania jest równa 14,42 m. Tak obliczona wysokość przesłaniania jest większa niż szerokość wnęki co rodzi brak możliwości spełnienia przepisu § 13 ust. 1 warunków technicznych. Mieszkania oznaczone jako MP21 na III piętrze oraz MP29 na IV piętrze nie posiadają odpowiedniej ilości godzin nasłonecznienia. Inwestor wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa, wskazując na błędną ich interpretację. Podniósł ponadto, że organ I instancji nie miał prawa kwestionować rozwiązań w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego. W załączeniu do odwołania złożone zostały dodatkowe wyjaśnienia i rysunki. Wojewoda decyzją z dnia 14 lutego 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 w zw. z art. 16 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2017 r. poz. 935). Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że Prezydent Miasta K. w sposób nieuprawniony podważył rozwiązania projektowe. W sposób szczególny organ odwoławczy zauważył, że nieuzasadnione jest twierdzenie, że inwestor nie wykazał spełnienia wymagań § 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zaprojektowane stanowiska postojowe mają wymaganą szerokość co najmniej 2,3 m (podwójne miejsca postojowe o szerokości od 4,89 m do 5,05 m). Projektant wykazał zachowanie odległości 0,5 m między bokiem samochodu a ścianą lub słupem na dodatkowych rysunkach postępowania odwoławczego - wymiary te powinny znaleźć się na rysunku rzutu garażu. Zdaniem Wojewody należy się również zgodzić z projektantem, że powyższy przepis nie normuje odległości między bokami sąsiadujących samochodów. W ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia argument decyzji, że w związku z wątpliwościami organu czy mieszkania [...] są jedno czy dwupokojowe należało stwierdzić brak spełnienia wymagań określonych w przepisie § 60 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji w treści postanowień nie wzywał o wyjaśnienia w zakresie mieszkań ozn. [...] (dodać należy, iż mieszkanie, w którym znajduje się pokój i kuchnia - kuchnia z jadalnią lub salonem, jest traktowane jako mieszkanie jednopokojowe). Należy również przyznać rację projektantowi, że zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 warunków technicznych spełnione są warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, gdyż dwusieczna tego kąta nie musi być prostopadła do lica ściany. Z załączonych przez projektanta rysunków wynika, że przesłaniająca część budynku znajduje się poza kątem 60° wyznaczonym na osi okna przesłanianego (okna we wnęce budynku). Zasadne są również argumenty odwołującej się [...] Sp. z o.o. o niewłaściwej ocenie spełnienia wymagań § 60 ust. 2 w odniesieniu do mieszkań [...] na oraz [...] (na II i IV piętrze projektowanego budynku), gdyż projektowana inwestycja znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Dodać należy, iż organ I instancji w treści ww. postanowień z nie wzywał o wyjaśnienia w powyższym zakresie w odniesieniu do mieszkań ozn. [...]. Reasumując, zdaniem Wojewody, zaskarżona decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, została wydana przedwcześnie, a opisane wyżej argumenty stanowią wystarczającą podstawę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z 27 września 2017 r. Na zakończenie stwierdzono, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego należało uchylić przedmiotową decyzję i akta sprawy przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, orzekając jak w sentencji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu l instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy: a) nie doszło do naruszenia przez organ l instancji przepisów postępowania, co potwierdza okoliczność, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie naruszenie przepisów postępowania organ II instancji zarzuca organowi l instancji; b) nie jest konieczne dalsze prowadzenie postępowania celem wyjaśnienia sprawy, gdyż organ II instancji wyraził jedynie, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w prawidłowo przeprowadzonym przez organ l instancji postępowaniu, doszedł do innych wniosków niż organ l instancji; c) w wyniku odwołania organ II instancji nie rozpoznał całości sprawy ponownie, ale ograniczył się do rozpoznania podniesionych w odwołaniu zarzutów wobec decyzji organu l instancji - co doprowadziło w konsekwencji do wadliwego wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu l instancji, a nie merytorycznej decyzji o oddaleniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi – obok argumentów dotyczących wad projektu budowlanego – podniesiono, że wydanie decyzji kasatoryjnej nie znajdowało uzasadnienia. Organ l instancji ani nie naruszył przepisów postępowania, ani nie pominął okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji uznał nie tyle, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale jedynie że z prawidłowo zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego wynikają wnioski inne niż ustalił organ l instancji. Wojewoda w rzeczywistości nie wskazał żadnych naruszeń przepisów postępowania, których miałby dopuścić się organ l instancji. Opierając się na dowodach zebranych przez organ l instancji i nie podważając prawidłowości postępowania dowodowego lub innych elementów postępowania organu l instancji - doszedł jedynie do odmiennych wniosków. Tym samym, organ II instancji faktycznie rozpoznał sprawę na nowo (jednak tylko częściowo), dochodząc jedynie do innych wniosków niż organ I instancji. Konsekwencją przyjęcia przez organ II instancji odmiennego stanowiska w sprawie powinno być zatem wydanie decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu lub oddaleniu wniosku inwestora, a nie wydanie decyzji kasacyjnej. Jeżeli organ II instancji uznał, że niektóre tylko elementy stanu faktycznego wymagają dodatkowego wyjaśnienia, powinien wezwać Inwestora lub inne strony postępowania do złożenia dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem decyzji merytorycznej. Po drugie, organ II instancji nie dokonał analizy całości sprawy, poprzestając jedynie na ocenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji w zupełności pominął okoliczność, że istotą rozpoznawanej sprawy jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie takiego pozwolenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej następuje po stwierdzeniu realizacji przesłanek wskazanych w art. 32 i n. PB. Tymczasem organ II instancji w żadnym stopniu nie przeprowadził postępowania celem sprawdzenia spełnienia tam wymienionych przesłanek, nawet do nich się nie odwołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda ograniczył się do fragmentarycznej analizy podniesionych w postępowaniu odwoławczym zarzutów. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, wydanie zaskarżonej decyzji było nieuzasadnione i sprzeczne z art. 138 §2 k.p.a. Odpowiedź organu na sprzeciw nie została sporządzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewoda ograniczył się wyłącznie do wytknięcia Prezydentowi Miasta K. niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Było to oczywiście błędne. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu wymaga uchylenia. Wojewoda nie wskazał na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania, nie określił koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i wreszcie nie wskazał, jakie okoliczności Prezydent Miasta K. winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do odmiennej niż w decyzji organu I instancji oceny zebranego w sprawie materiału. Dotyczy to oceny spełnienia przez inwestora wymagań wynikających z § 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) – a więc kwestii wymiarów miejsc parkingowych oraz § 60 ust. 2 i § 13 ust. 1 tego rozporządzenia w kwestii nasłonecznienia. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia jednak w żaden sposób, dlaczego Wojewoda uznał, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Takie stwierdzenie zawarte w końcowej części decyzji nie zostało poparte żadną argumentacją, a organ II instancji nawet nie pokusił się o wymienienie choćby jednej okoliczności faktycznej budzącej wątpliwości czy wymagającej wyjaśnienia. Rację ma skarżący, że jeśli organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń Prezydenta Miasta K. co do wadliwości projektu budowlanego, to winien zreformować wydaną decyzję i udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę – do czego uprawnia go art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ("Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części"). Jeśli zaś Wojewoda miał jakiekolwiek wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – choć z uzasadnienia zaskarżonej decyzji żadne takie wątpliwości nie wynikają – miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a. Ograniczając się do gołosownego stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy niewątpliwie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja jest drugą decyzją kasatoryjną wydaną przez Wojewodę w ramach kontrolowanego postepowania. Poprzednią decyzją z dnia 6 czerwca 2017 r. znak: [...] uchylona została decyzja Prezydenta Miasta K. z 2 marca 2017 r., Nr [...].[...]. Wskazano wówczas, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wymagane jest dokonanie weryfikacji ustalenia dotyczącego obszaru oddziaływania obiektu oraz ustalenia dotyczące kręgu stron postępowania, a także wyjaśnienie kwestii charakteru zabudowy – zabudowy śródmiejska i spełnienia wymogów dotyczących nasłonecznienia. Poprzednia decyzja Wojewody zawierała więc konkretne wskazania, jakie okoliczności faktyczne powinny być wyjaśnione. W kontrolowanej obecnie decyzji Wojewody brak jest tego elementu, co przesądza o jej wadliwości. Reasumując należało stwierdzić, że Wojewoda nie dokonał pełnej i rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego, stosownie do wskazań art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skutkiem czego bez żadnego uzasadnienia uznał, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda winien rozpoznać sprawę na nowo w pełni, nie ograniczając się wyłącznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W razie potrzeby może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., jednakże postępowanie odwoławcze winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Wobec powyższego jego decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.