II SA/Kr 403/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L.M. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lutego 2016 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. postanowieniem nr [...] z dnia 29 września 2015 r., znak: [...] nałożył na zobowiązanego – L.M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 46 352,40 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 30 lipca 2015 r. Nr [...] . Nałożono również na niego obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez L.M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 45 155,40 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [...] Decyzją tą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (WINB nakazał inwestorowi L.M. rozbiórkę odbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości Ł. o wymiarach w rzucie poziomym 5,70 m x 10,00 m i wysokości 2,80 m (liczonej od poziomu istniejącej płyty do kalenicy - wymiar zewnętrzny) do 1,85 m (liczonej od poziomu stropu do okapu dachu - wymiar zewnętrzny) z wyłączeniem stropu żelbetowego o wymiarach 2,95m x 1,76m (nad częścią gospodarczą) i 5,28m x 6,57m (nad częścią sklepową)". Decyzja ta została zaskarżona przez L.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1182/13 skargę oddalił. W dniu 26 marca 2014 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w wyniku których stwierdzono, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. PINB, działając jako wierzyciel, upomnieniem z dnia 31 marca 2014 r. znak: [...] wezwał L.M. do wykonania obowiązku, zastrzegając jednocześnie, że w razie jego niewykonania sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 czerwca 2014 r. organ powiatowy ponownie przeprowadził kontrolę w terenie, która wykazała, że obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji MWINB nr [...] nie został wykonany. W dniu 30 lipca 2015 r. PINB, działając jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny, wystawił tytuł wykonawczy nr [...] , wszczynając tym samym wobec L.M. postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku rozbiórki, a następnie wydał zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 5 października 2015 r. zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przywołał art. 119 i nast. u.p.e.a. wskazując, że egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki pozostaje niewykonany. Zgodnie z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość takiej grzywny ustalana jest, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W ocenie WINB organ egzekucyjny I instancji prawidłowo obliczył kwotę grzywny nałożonej na zobowiązanego, ustalając cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązującym w chwili orzekania przez PINB komunikatem Prezesa Głównego Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2015 r. (Dz. Urz. GUS z 2015 r., poz. 34) - w wysokości 4066 zł. Biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy podlegającej obowiązkowi rozbiórki nadbudowy budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości Ł. , obliczoną na podstawie wymiarów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji MWINB nr [...] z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [...] tj. 57 m2 (5,70 m x 10,0 m) i w/w cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, kwota grzywny obliczona zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wyniosła: 46 352,40 zł (5,70 m x 10,00 mx 1/5 x 4066 zł/m2). MWINB zwrócił uwagę, że organ odwoławczy zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny, obowiązujący w dacie rozstrzygania. Po wydaniu zaskarżonego postanowienia cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zmieniła się i wynosi 3961 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2015 r. (Dz. Urz. GUS z 2015 r. poz. 45). Wynikiem wyliczenia przeprowadzonego zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a., z uwzględnieniem w/w aktualnego komunikatu jest kwota 45 155,40 zł (5,70 m x 10,00 m x 1/5 x 3961 zł/m2). Ze względu na powyższe oraz mając na uwadze kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 138 kpa zreformowano zaskarżone postanowienie w zakresie kwoty grzywny obliczonej z uwzględnieniem wielkości. Jest to dopuszczalne, bowiem zmiana zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny nie narusza wynikającego z art. 139 Kpa (mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniami zawartymi w art. 144 Kpa oraz w art. 18 u.p.e.a.) zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu MWINB nadmienił, że poprzednie postanowienie MWINB nr [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. znak: [...] , którym uchylono postanowienie PINB nr [...] z dnia 31 grudnia 2014 r. znak: [...] oraz umorzono w całości postępowanie I instancji w przedmiocie zarzutów L.M. zgłoszonych w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. dotyczyło postępowania PINB znak:[...] , w ramach którego nie doszło jednak do wszczęcia egzekucji administracyjnej w przedmiocie obowiązku wykonania rozbiórki. Postanowienie to pozostaje, zatem bez wpływu na egzekucję administracyjną wszczętą przez PINB tytułem wykonawczym z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...], w ramach której wydano zaskarżone postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Niezależnie od powyższego, z postanowienia MWINB nr [...] nie wynika, jak zdaje się twierdzić skarżący, że obowiązek nałożony na niego decyzją MWINB nr [...] z dnia 19 lipca 2013 r., znak [...] już nie ciąży na zobowiązanym. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, wiążąc PINB i obligując go do podejmowania, przewidzianych w u.p.e.a., działań celem doprowadzenia do wykonania wynikającego z decyzji obowiązku, w tym również do stosowania wobec zobowiązanego, który uchyla się od wykonania obowiązku, grzywny w celu przymuszenia. Przypomniano, że grzywna w celu przymuszenia nie jest, jak to określił skarżący, karą. Zobowiązany może bowiem uniknąć konieczności zapłaty grzywny, wykonując egzekwowany obowiązek. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.M. podnosząc, że decyzja rozbiórkowa dotyczy odbudowanej po pożarze części budynku mieszkalnego. W obliczu tragedii, jaką jest pożar organy państwa powinny pomagać obywatelowi, a tymczasem w niniejszej sprawie nakazano skarżącemu rozebrać wyremontowaną część spalonego budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela (w niniejszej sprawie jest nim PINB w N. ) jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . Decyzja ta została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oddalił skargę, nie znajdując podstaw do zakwestionowania decyzji. Na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości decyzji. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego też względu wszelkie podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące niewłaściwego - jego zdaniem - nakazania rozbiórki pozostają poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, co oznacza, że nie można się do nich odnieść. Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.). Warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia wymienia art. 122 u.p.e.a. W § 1 tego przepisu nałożono obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast § 2 wprowadza wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny. Nie można również pominąć art. 15 u.p.e.a., który zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej dopiero po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Upomnienie doręczono skarżącemu w dniu 3 kwietnia 2014 r. Tytuł wykonawczy z dnia 30 lipca 2015 r. doręczono mu w dniu 3 sierpnia 2015 r. W postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia 29 września 2015 r. wezwano L.M. do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni, z informacją, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei art. 119 § 2 tej ustawy stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozważania na temat kryteriów uciążliwości środka egzekucyjnego oraz podnoszenia przez zobowiązanego zarzutów w tym zakresie znalazły się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. II OSK 518/11 (LEX nr 1252096), gdzie stwierdzono: "W egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi zaś wykonanie zastępcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006)". W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie zastępcze byłoby środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanego, tym bardziej, że w razie wykonania obowiązku nieuiszczona lub nieściągnięta podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna ma na celu jedynie przymuszenie obowiązanego do wykonania obowiązku, nie ma zaś charakteru kary wymierzanej za "przestępstwo", wbrew temu, co pisze skarżący. Również wysokość grzywny w celu przymuszenia została obliczona prawidłowo. Nie znajdując postaw do uwzględnienia skargi Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.