II SA/Kr 404/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 404/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 24 maja 2010 roku. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał P.P. B. i T. S. - właścicielom działki nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K., rozbiórkę garażu [...] - zaznaczonego na szkicu dołączonym do protokołu z kontroli robót budowlanych z dnia [...].09.2005r. jako nr 4 - wybudowanego w 2004r. na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wszczęte zostało na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie garażu [...] na działce nr "1" obr. [...] - przy ul. [...] w K., zrealizowanego w 2004r. bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego upoważnieni inspektorzy tut. organu przeprowadzili w dniu [...].09.2005r. na posesji przy ul. [...] w K. oględziny. W ich wyniku ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowane zostały [...] garaże typu [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie garaż zrealizowany w 2004r., zaznaczony na szkicu dołączonym do protokołu z kontroli robót budowlanych z dnia [...].09.2005r. jako nr 4 (czwarty z kolei patrząc od ul. [...]). Jest to obiekt parterowy, niepodpiwniczony, kryty dachem jednospadowym. Garaż wykonany jest z blachy [...], o wymiarze w rzucie 3,00 x 5,00 m. Podaną przez poprzednich właścicieli datę realizacji tego obiektu potwierdza przedłożona przez Pana A. Z. mapa sytuacyjno - wysokościowa z maja 2003r., na której budynek ten nie jest zaznaczony. W dniu 10.07.2006r. tut. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą nakazał inwestorom: Pani M. K. i Pani E. K. "rozbiórkę garażu [...], o wymiarach w rzucie: 3,00 x 5,00 m, zlokalizowanego na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K. oznaczonego na szkicu, wykonanym w dniu kontroli, numerem 4, wykonanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę". Od decyzji tej odwołała się Pani E. K.. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w K. - Powiat Grodzki ponownie przeanalizował dotychczas zebrany materiał dowodowy, a także uzupełnił go o dokumenty uwzględniające zmienione okoliczności w sprawie, w szczególności wskazujące na aktualny krąg stron postępowania. Ustalono, że nowymi właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w K. są P.P. B. i T. S.. W dniu 02.04.2009r. przeprowadzono na przedmiotowej posesji rutynową kontrolę, w trakcie której wykonano dokumentację fotograficzną [...] garaży typu [...], zlokalizowanych na działce nr "1" obr. [...], a także wykonano szkic sytuacyjny, określający przybliżone odległości garaży od ogrodzenia pomiędzy działkami nr "1" oraz "2" obr. [...]. Na podstawie zebranego materiału w sprawie, w tym map sytuacyjnych włączonych do akt, można stwierdzić, że ogrodzenie przebiega najprawdopodobniej w granicy pomiędzy w/w działkami. Ustalono, że garaż, będący przedmiotem niniejszego postępowania, zlokalizowany jest w odległości ok. 1,20 m od granicy działki nr "2" obr. [...]. Ponadto Organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przywołane przepisy regulują sytuacje, w których dla realizacji obiektów i robót budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę oraz które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest garaż [...] o wymiarach 3,00 x 5,00 m. Obiektu tego nie można zakwalifikować do żadnego z wyjątków wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego, w związku z czym przed przystąpieniem do jego budowy inwestor winien był uzyskać decyzję pozwolenia na budowę. Tut. organ ustalił, że przedmiotowy garaż został zrealizowany bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 1 w/w ustawy "Właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Zgodnie natomiast z ust. 2 i 3 cytowanego przepisu: w sytuacji, gdy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ powinien wstrzymać roboty budowlane oraz zażądać od inwestora odpowiednich dokumentów celem przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany z naruszeniem przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15.06.2002r. z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że: "1. Jeżeli z przepisów §13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m -w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. l pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. l pkt 2, ze względu na rozmiary działki. 4. Jeżeli na sąsiedniej działce: 1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. l, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Odległości, o których mowa w ust. 1-5, nie odnoszą się do podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. Budynek inwentarski, budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce. Przedmiotowy obiekt nie posiada otworów okiennych lub drzwiowych od strony granicy z działką nr "2" obr. [...], zgodnie zatem z dyspozycją § 12 ust. 1 pkt 2 odległość budynku od granicy tej działki winna wynosić 3m. W badanym stanie faktycznym nie zachodzą przy tym okoliczności, które zgodnie z cytowanym przepisem uzasadniałyby modyfikację wskazanej odległości. W żadnym z ustępów § 12 w/w rozporządzenia z 11.04.2002r. nie dopuszczono sytuowania budynku w odległości ok. 1,20 m od granicy działki. W związki z powyższym w ocenie organu garaż [...], stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, zrealizowany został niezgodnie z przepisami, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Aby przeprowadzić procedurę legalizacyjną w stosunku do obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, muszą zachodzić łącznie obie przesłanki wskazane w art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Budowa ma być zatem zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jednocześnie ma nie naruszać przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdyby chociaż jedna z tych przesłanek nie była spełniona, możliwość legalizacji danego obiektu jest wykluczona, a organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i T. S., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że przedmiotowy garaż został postawiony wiele lat temu przez poprzednich właścicieli, jest to konstrukcja lekka, bez żadnych fundamentów i instalacji, a znajduje się na ogrodzonej posesji, do której nie mają dostępu osoby trzecie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r. ([...]), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy, po dokonaniu powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdził, że organ l instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, a skarżona decyzja została wydana nieprawidłowo. W uzasadnieniu wskazał, że oparł się na następującym materiale dowodowym: aktach postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] pod sygnaturą: [...] liczących 252 karty oraz aktach zebranych w toku niniejszego postępowania odwoławczego. Z powyższych dokumentów wynika, że stronami postępowania (podmioty, którym doręczono skarżoną decyzję) są według ustaleń organu l instancji właściciele przedmiotowej działki nr "1" obr. [...] P. B. S. i P. T. S. (akta PINB k. 60-61), następca prawny P. W. Z. i P. I. P. oraz obecny współwłaściciel działki sąsiedniej o numerze "2" - P. L. H., następcy prawni P. J. K. i obecni współwłaściciele działki nr "2" - P. R. K. oraz P. K. J., współwłaściciele działki sąsiedniej nr "3" - P. A. Z., P. A. Z., P. A. C., P. K. C., P. M. C., P. B. C., P. E. P. (akta P1NB k. 60-61). Następnie Organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne dotyczące zmian własnościowych działek sąsiadujących z działką, na której usytuowany jest przedmiotowy garaż, wskazał komu z tych współwłaścicieli Organ l instancji doręczył decyzje, a komu mimo takiej powinności jej nie doręczył i uznał, że w jego ocenie organ l instancji ustalając krąg postępowania pierwszoinstancyjnego naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10, 30 § 4,77 § 1, 107 § 3). Uchybienia te są na tyle istotne (brak udziału strony bez własnej winy stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 §1 pkt 4), że w ocenie organu odwoławczego stanowi podstawę do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Badając prawidłowość wydania skarżonej decyzji organ odwoławczy ponadto stwierdził, że została ona wydana na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje (...) w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego może orzec na podstawie cyt. artykułu o rozbiórce obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Co do za zasady, w świetle art. 28 u.p.b, do budowy można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały przez ustawodawcę wskazane w art. 29-31. Przedmiotowy obiekt nie korzysta ze zwolnień zawartych w w/w przepisach, zatem przed rozpoczęciem jego budowy koniecznym było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym zasadnym jest orzekanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 48 u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce z zastrzeżeniem ust. 2. Powołując się dalej na ustalenia Organu l instancji dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2.04.2009r. wskazał, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym koniecznym jest nakazanie jego rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r. oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji wniósł A. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od Organu II instancji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz błędną interpretację art. 10 k.p.a W uzasadnieniu wskazał na treść art. 138 k.p.a., zgodnie z którym organ II instancji powinien orzekać merytorycznie, zaś wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasatoryjna, w przypadku gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Na poparcie swojej argumentacji przytoczył m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, w uzasadnieniu którego Sąd wyraził pogląd, że " Decyzja taka nie może więc zostać wydana w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu". Powołał się również na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt: l SA/Wa 116/09, w którym Sąd orzekł, że "Istotą postępowania administracyjnego jest (...) ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie, a nie ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu." Wskazał dalej, że zasadą winno być rozstrzygnięcie merytoryczne, zaś jedynym dopuszczalnym przypadkiem zastosowania decyzji kasatoryjnej jest sytuacja wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2. W ocenie skarżącego, taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie ponieważ organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji pisze, że "konieczność rozbiórki przedmiotowego obiektu, będącego samowolą budowlaną nie budzi wątpliwości". Dlatego też, zamiast wydawać decyzję kasatoryjną i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, powinien on, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania, wydać decyzję co do istoty sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. wskazał, że wszyscy uczestnicy postępowania, którym prawo daje możliwość udziału w postępowaniu, zostali o nim prawidłowo poinformowani. Na uzasadnienie swojego poglądu powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 429/07. Dodał również, że art. 10 k.p.a. nie jest zasadą absolutną, ponieważ sam ustawodawca czyni wyjątek od tej zasady w § 2 tegoż przepisu. Ponadto skarżący poddał w wątpliwość interes prawny W. Z., J. K. i I. P., przytaczając treść art. 28 k.p.a., definiującego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a w myśl którego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie skarżącego nie ma wątpliwości, że powyższe osoby nie należą do kręgu osób wymienionych w tym przepisie, ponieważ nie inicjowały one postępowania, a wynik sprawy nie będzie rodził bezpośrednich skutków dla ich interesów prawnych, bądź obowiązków. Co do twierdzenia Organu II instancji, jakoby należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi l instancji dlatego, że przedmiot rozbiórki określony jest w szkicu z protokołu kontroli, który nie został wciągnięty jako załącznik do decyzji Organu l instancji, skarżący wskazał, że Organ II instancji jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a załączenie do merytorycznej decyzji, którą winien wydać szkicu z protokołu kontroli, powinno być normalną konsekwencją rozpatrzenia sprawy. Niewłaściwe jest zatem przekazanie sprawy do l instancji dlatego, że organ l instancji nie załączył do decyzji odpowiedniego dokumentu, podczas gdy może to wykonać organ II instancji. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna do skarżącej wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ma na celu wnikliwe i dokładne zbadania całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organ sprawy. Obowiązek ten wynika wprost z art. 7 k.p.a. oraz w art. 77 k.p.a., który nakazuje zbieranie i rozpatrywanie całości materiału dowodowego. Wskazała ponadto, iż organ l instancji wydał decyzję przedwcześnie, nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności, wskazanych przez organ odwoławczy w swojej poprzedniej decyzji. W odpowiedzi zaznaczono również, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wyklucza możliwość uzupełnienia tego postępowania w trybie art. 136 k.p.a. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 814/99, w uzasadnieniu którego wyrażony został pogląd, że "obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzecznictwa co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że istota problemu, a co za tym idzie zasadności, bądź bezzasadności skargi sprowadza się przede wszystkim do kwestii kto jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. W ocenie Organu II instancji, z uwagi na obszar oddziaływania robót, które mają być przeprowadzone, stronami tymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się garaż [...], odnośnie którego Organ l instancji wydał decyzję nakazująca rozbiórkę. Jak trafnie argumentuje skarżący, z poglądem tym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy, ilekroć mowa w niej o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa administracyjnego, brak jest podstaw do automatycznego przyjmowania, iż każda nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane tj. m.in. budowa lub rozbiórka obiektu budowlanego, znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Przykładowo w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 roku (II OSK 1508/07) NSA wyraził pogląd, że: "w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny". W wyroku z dnia 15 października 2008 roku (VII SA/Wa 469/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że: "wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym". Aprobując powyższe poglądy, należy zatem wskazać, że w przedmiotowym wypadku, ustalając krąg stron postępowania administracyjnego, należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim jakiego obiektu dotyczy decyzja, jak jest on usytuowany oraz jakie roboty budowlane maja być wykonane. To bowiem, że regułą jest, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora, nie oznacza, że będzie tak zawsze, bez względu na indywidualne okoliczności konkretnego postępowania, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, w niniejszym przypadku decyzja dotyczy nakazu rozbiórki garażu [...], posadowionego bez fundamentów, w którym nie znajdują się żadne instalacje i który położony jest 1,20 m. od granicy ogrodzonej posesji. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności należy wskazać, że z uwagi na zakres robót budowlanych jakie mają być wykonane tj. rozbiórka, a także rodzaj obiektu jaki ma zostać rozebrany i jego usytuowanie, obszarem oddziaływania objęta jest wyłącznie nieruchomość, na której się on znajduje, tj. działka nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.. W tym stanie rzeczy, przyznawanie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane właścicielom nieruchomości sąsiadujących z w/w nieruchomością jest niezasadne. Na tej płaszczyźnie rozważań należy również wskazać, że w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. (II OSK 650/07) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podzielając w tym zakresie zarzuty skargi, należy stwierdzić, że żadna z osób, które uznał za strony Organ II instancji - w zakresie, w jakim przyznał im przymiot strony wyłącznie z uwagi na to, że są one współwłaścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się garaż [...] - nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie dotyczy bowiem ich interesu prawnego i w żaden sposób nie wpływa na ich obowiązki. Odnosząc się do kwestii że przedmiot rozbiórki określony jest w szkicu z protokołu kontroli, który nie został wciągnięty jako załącznik do decyzji Organu l instancji, należy w całości podzielić poglądy skarżącego, że "Organ II instancji jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a załączenie do merytorycznej decyzji, którą winien wydać, szkicu z protokołu kontroli, powinno być normalną konsekwencją rozpatrzenia sprawy". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że Organ II instancji naruszył prawo materialne i procesowe, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą Organu II instancji będzie rozpoznanie odwołania, przy uwzględnieniu powyższych poglądów co do okoliczności decydujących o przyznaniu przymiotu strony oraz dyspozycji wynikających z art.136 kpa i art. 138 § 2 kpa, a także trafnych poglądów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do braku możliwości legalizacji wybudowanego bez zezwolenia na budowę garażu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 w/w ustawy.