II SA/Kr 408/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Raba Wyżna na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lutego 2023 r. znak WI-I-7840.16.77.2022.EU w przedmiocie niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Decyzją z 17 listopada 2022 r., nr 1363/2022, znak BA.6740.1.1094.2022.MM, Starosta Nowotarski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę J. B. (inwestor, uczestnik) dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej kotłowni węglowej w celu poprawy jej stanu technicznego oraz warunków użytkowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnej, ochrony środowiska poprzez zastąpienie istniejących kotłów na paliwo stałe modułem wysokosprawnej kogeneracji o mocy 499 kW zasilanym biogazem rolniczym wraz z budową infrastruktury technicznej służącej do wytwarzania oraz magazynowania na dz. ewid. nr [...] w m. R. . Od decyzji tej odwołanie wniosła między innymi Gmina Raba Wyżna (strona skarżąca) reprezentowana przez Wójta Gminy. W odwołaniu podniesiony został przede wszystkim zarzut nieprawidłowego ustalenia przez Starostę obszaru oddziaływania inwestycji, w konsekwencji czego Gmina nie została uznana za stronę przeprowadzonego postępowania. Skarżący wskazuje na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., poprzez nie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu i nie doręczenie zaskarżonej decyzji na prawach strony. Uzasadniając powyższe Wójt Gminy wskazał, że działka na której ma być realizowana ww. inwestycja, graniczy bezpośrednio z publiczną drogą gminną nr 364040 K "[...]" (działka ewid. Nr [...] -władanie Gminy Raba Wyżną). Co więcej, nieruchomość na której realizowana ma być inwestycja, posiada połączenie komunikacyjne jedynie z ww. drogą gminną. Ponadto skarżący wskazuje na naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), tj. art. 66 ust. 1 poprzez niedoręczenie Wójtowi Gminy Raba Wyżną decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej zagospodarowania terenu, jak również art. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Postanowieniem z 2 lutego 2023 r. Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność złożonego przez Gminę Raba Wyżna odwołania, stwierdzając, że co prawda teren inwestycji posiada połączenie komunikacyjne z drogą publiczną będącą w zarządzie Gminy Raba Wyżna, niemniej jednak zdaniem organu okoliczność ta nie świadczy o tym, że skarżący powinien zostać uznany za stronę przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę mają wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, którzy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczone jest do jednostek, którym przysługuje tytuł prawny własności, użytkowania wieczystego. W przedmiotowej faktycznie działka objęta inwestycją posiada połączenie komunikacyjne z drogą publiczną, będącą w zarządzie Gminy Raba Wyżną, niemniej jednak zakres opracowania projektowego nie dotyczy powołanej przez skarżącego dz.ew.nr [...]. Nadto projekt budowlany nie przewiduje robót budowlanych w obrębie istniejącego zjazdu, jak również przy samym zjeździe. Istniejący zjazd posiada parametry zjazdu publicznego i spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.2022.1518), co zostało potwierdzone w projekcie zagospodarowania terenu przez projektanta. Organ odwoławczy zauważył również, że argumenty zarządcy drogi dotyczące zwiększenia ruchu na drodze mogą świadczyć jedynie o ewentualnym występowaniu interesu faktycznego. W związku z tym Wojewoda Małopolski stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony, a co za tym idzie stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji art. 28 p.b. oraz art. 10 i 109 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351, dalej jako "p.b.") poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i uznanie, iż nieruchomości będąca w zarządzie skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego wydana została decyzja; b) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, oraz odmowę nadania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu pomimo posiadania statusu zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, c) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez utrzymanie w obrocie decyzji zatwierdzającej projekt niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 28 w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez uznanie odwołania za niedopuszczalne, a w konsekwencji niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, pomimo posiadania przymiotu strony przez skarżącego, b) art. 11 k.p.a., poprzez sformułowanie lakonicznego uzasadnienia, zupełnie niewyjaśniającego przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotowe postanowienie. W oparciu o powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z 2 lutego 2023 r., zobowiązanie organu do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stanowisko w sprawie zajęła równie uczestniczka postępowania w piśmie z 6 czerwca 2023 r. (k. 76 akt sąd.), wnosząc o oddalenie skargi. W jej ocenie stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Odnosząc się szczegółowo do argumentacji skarżącej, zauważono, że Gmina ogranicza się jedynie do powołania się na przepis art. 140 k.c. oraz do przywołania szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w których przedstawione zostały ogólne rozważania dotyczące zasad wyznaczania kręgu stron postępowania administracyjnego w ramach postępowań prowadzonych w sprawie wydawania pozwoleń na budowę. Mając na uwadze treść obowiązujących przepisów, nie sposób zatem stwierdzić, aby planowana inwestycja miała oddziaływać na działkę Gminy, która wchodzi w skład drogi publicznej. Projektowane zamierzenie budowlane w żaden sposób nie ogranicza bowiem w zabudowie przedmiotowej działki drogowej. Ponadto zauważono, że prawie każda inwestycja budowlana wiąże się z koniecznością korzystania z dróg publicznych. Interpretacja obowiązujących przepisów zastosowana przez skarżącą prowadzi zatem do sytuacji, w której konieczne byłoby uznawanie gminy lub odpowiednio innej jednostki samorządu terytorialnego za stronę niemal w każdym postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. Z treści skargi zdaje się ponadto wynikać, iż Gmina wywodzi swoją legitymację do wzięcia udziału w przeprowadzonym postępowaniu w charakterze strony między innymi z rzekomego negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko oraz najbliższe otoczenie, w tym na działki stanowiące własność Gminy Raba Wyżna. Wbrew stanowisku skarżącej, projektowana inwestycja nie będzie bowiem generować szkodliwego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie, poprawi jego stan. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego, intencją inwestora jest zastąpienie kotłowni zasilanej węglem, generującej przez to do powietrza duże ilości szkodliwych gazów, modułem wysokosprawnej kogeneracji zasilanym biogazem rolniczym. Przedmiotowe działania inwestycyjne mają przy tym na celu między innymi poprawę stanu technicznego budynku kotłowni oraz jej warunków użytkowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, czy też ochrony środowiska. Zatwierdzony przez organ projekt zakłada szereg najnowocześniejszych rozwiązań zapewniających ograniczenie wpływu obiektu na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego według stanu obowiązującego w dacie wydania postanowienia (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zmianami, dalej k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu wynika, ze odwołanie służy "stronie". Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń maja odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy ma on interes prawny warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Takie podejście do regulacji zawartej w art. 28 jest też obecne w orzecznictwie. W wyroku z 17.04.2012 r., II OSK 176/11, LEX nr 1219073, NSA stwierdził, że przepis art. 28 nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania (tak M Romańska, Komentarz do art. 28 k.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX el. 2019). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok WSA w Łodzi z 5.06.2013 r., III SA/Łd 26/13, LEX nr 1334447). O interesie prawnym strony decyduje to, czy w konkretnym postępowaniu zmierza do zrealizowania lub ochrony prawa podmiotowego. (tak M Romańska, Komentarz do art. 28 k.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX el. 2019). Źródłem zatem tego interesu może być norma prawa materialnego, niekoniecznie z zakresu prawa administracyjnego, ale także jak zasadnie podniesiono w skardze, także przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 140 k.c. Mając na uwadze przedmiot postępowania administracyjnego, to jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego odpowiadając na pytanie, kto jest stroną takiego postępowania należy sięgnąć do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.). Art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z powołanym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2535/21). Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (tak wyrok NSA z 27 lutego 2023, sygn. akt II OSK 1193/22). Z kolei w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając powyższe na uwadze należy ocenić, czy skarżąca była stroną postępowania, to jest czy legitymowała się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu. Źródłem interesu prawnego ma być prawo własności ponieważ działki należące do skarżącej są w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. I tak działka drogowa nr [...] (droga gminna) nr 364040K bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji. Ponadto skarżąca jest właścicielem dwóch innych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a to działki nr [...] oraz składającej się z działek [...], które to działki oddane są w użytkowanie wieczyste i znajdują się tam obiekty sportowe, orlik, kort tenisowy, boisko do siatkówki, skatepark i plac zabaw. W tym kontekście, powołując się na publikacje naukowe, zwrócono uwagę na wpływ biogazowni na środowisko i otoczenie. W ocenie Sądu, po zapoznaniu się z projektem budowlanym i projektem z zagospodarowania terenu, powyższe argumenty nie są wystarczające dla uznania, że skarżąca posiada interes prawny, który należy odróżnić od interesu faktycznego. Nie wskazują one bowiem, czego wymaga art. 28 p.b., konkretnej normy prawnej, z której wynikałoby, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego wykluczy bądź ograniczy zabudowę tych działek. Poza sporem zatem pozostaje możliwe oddziaływanie inwestycji na działki skarżącej, ale w ocenie Sądu nie wykracza ono poza interes faktyczny. Sąd dostrzega troskę Gminy o zachowanie wymogów wynikających z m.p.z.p., jednak przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie ocena prawidłowości postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 p.b. oraz kierunek, w jakim zmierzała jego nowelizacja przytoczone w skardze argumenty wskazują jedynie na posiadanie interesu faktycznego, nie prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, a to, że Gmina została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i z faktu tego wysnuła błędne przekonanie , że jest stroną nie może wpływać na ocenę istnienia lub braku interesu prawnego, którego źródłem są przepisy prawa materialnego. Przekonanie podmiotu o tym, że jest stroną postępowania nie może być w ocenie Sadu orzekającego w niniejszym składzie źródłem legitymacji skargowej. Źródłem interesu prawnego nie może być także okoliczność, że decyzja organu I instancji została przesłana do wiadomości, jako organowi właściwemu w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.