II SA/Kr 411/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. W dniu 28 sierpnia 1991 r. K.C. i J.C. wystąpili do b. Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot działki nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. Natomiast do ww wniosku dołączyli także: W.W. , T.Z. i inni ....,. W trakcie postępowania zmarli: J.K. i J.C. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się pełnomocnictwo z dnia 22 maja 1991 . , który upoważnił do występowania w jego imieniu w postępowaniu o zwrot nieruchomości K.C. i J.C. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [....] 1969 r. Rep. [....] zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości M.J. , K.C. i inni.... Oraz W.W. – działający w imieniu W.K. , sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [....] i [....] , obr. [....] [....] z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego przy ulicy [....]. Jak ustalono, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [....] z dnia 29 kwietnia 1993 r. sygn. akt I Ns 1994/91/S spadek po m. in. Z.M. i M.J. nabył [....]. Ponadto zgodnie z postanowieniem: Sądu Rejonowego dla K. w K. z 7 grudnia 1990 r. sygn. akt I Ns 2026/90/P spadek po E.M. nabyła K.C.; Sądu Rejonowego dla K. w K. z 5 kwietnia 1989 r. sygn. akt I Ns 205/39/S spadek po W.K. nabyli: A.K. i J.W. ; Sądu Rejonowego dla K. w K. z 11 lipca 2005 r. sygn. akt I Ns 566/05/N spadek po J.W. nabyli: W.W. i A.K. ; Sądu Rejonowego dla [....] w K. z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I Ns 1047/07/N spadek po A.K. nabył T.Z. , który pismem z dnia 2 lipca 2014 r. złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Natomiast spadek po J.C. nabyła K.C. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej ustalono, że wywłaszczone działki zgodnie z wykazem zmian gruntowych 1.ks.rob. [....] działki nr [....] i nr [....] położone w obr. [....] [....] utworzyły działkę nr [....] poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , która następnie zgodnie z operatem zniesienia działek z dnia 26 listopada 2011 r. nr [....] wraz z innymi działkami utworzyła działkę nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. S. Kierownik b. Urzędu Rejonowego w K. postanowieniem z dnia 5 września 1994 r. znak [....] zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu przedłożenia zezwolenia wydanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych na nabycie nieruchomości przez [....] oraz rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej część działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] . Minister Spraw Wewnętrznych promesą Nr [....] z dnia 12 lipca 1995 r. wydał zezwolenie [....] na nabycie w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomość nr [....] . Następnie Zarząd Miasta K. decyzją z dnia 17 kwietnia 1997 r. nr [....] odmówił rozwiązania umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste [....] Spółdzielni [....] [....] w K. nieruchomości stanowiącej część działki nr [....] o pow. 596 m2 poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] . Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca K.C. i J.C. , którzy zarzucili, iż decyzja jest dla nich krzywdząca. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 31 lipca 1997 r. nr [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniosła skarżąca K.C. , a Sąd ten wyrokiem z dnia 11 marca 2003 r. sygn.. akt II SA/Kr 361/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dalszym toku sprawy ustalono, że działka nr [....] o pow. 2188 m2 obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. objęta księgą wieczystą Kw [....] stanowi własność Gminy Miejskiej K. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [....] w K. na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 11 maja 1970 r. Rep. [....] ujawnionej w księdze wieczystej nr [....] w dniu 13 maja 1970 r. W związku z powyższym Prezydent Miasta K. pismem z dnia 22 września powołując się na przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071) oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w składzie 7 sędziów Sygn. akt OPS 1/03 (publ. (publ. ONSA 2003/4/115), uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, przekazując do Wojewody [....] akta sprawy z prośbą o "rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy". W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu prezydent tego wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [....] po potwierdzeniu na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [....] wydanej przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych - Ekspozytura w K. w dniu 13 września 2005 roku, że działka nr [....] położona w obrębie [....] jedn. ewid. [....] , będąca przedmiotem postępowania o zwrot, stanowi aktualnie własność Gminy K. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [....] , postanowieniem z dnia 29 września 2005 r. nr [....] wyznaczył Starostę K. do załatwienia niniejszej sprawy. Na podstawie zgromadzonych postanowień spadkowych organ I instancji ustalił, iż osobami uprawnionymi do starania się o zwrot części działki nr [....] , w granicach działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] są: K.C. , C.F. (w imieniu którego na podstawie pełnomocnictwa działa K.C. ), W.W. i T.Z. W związku z powyższym Starosta K. decyzją z dnia 30 marca 2015 r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w punkcie 1 zaskarżonej decyzji odmówił spadkobiercom poprzednich właścicieli nieruchomości zwrotu części działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] w granicach działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] oraz w punkcie 2 zaskarżonej decyzji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] w granicach działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] prowadzonego z wniosku I.C. , M.C. i inni ......, ponieważ pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r wycofali swoje wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K.C. – dalej skarżąca, która podniosła, że "w świetle przepisu - aby roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługiwało, objęta żądaniem zwrotu nieruchomość musi być przed dniem 1 stycznia 1998 r. sprzedana, a fakt ten musi być ujawniony w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jak wynika z zapisu Księgi Wieczystej nr [....] działka nr [....] pół. w obr. [....] utworzyły działkę nr [....] pół. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , stanowi obecnie własność Gminy K. - w użytkowaniu wieczystym [....] Spółdzielni [....] . Wyżej wymienione prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 11 maja 1970 r. Rep. [....] . Natomiast zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w dniu 13 maja 1970 r. " Dodatkowo pismem z dnia 30 września 2015 r., 16 grudnia 2015 r. i 21 grudnia 2015 r., skarżąca podniosła, że powodem wywłaszczenia tej części działki o którą się stara, było tylko umożliwienie dojazdu do działki nr [....] znajdującej się obok. Działka [....] nie została wywłaszczona, a drogi jako niepotrzebne nie zostały zbudowane. A więc część ta nie jest wykorzystywana zgodnie z założeniem, a tym samym nie jest potrzebna [....] , a powinna być zwrócona dawnym właścicielom. Od 28 sierpnia 1991 r. skarżąca stara się o zwrot nieruchomości, a więc jak prawo użytkowania wieczystego mogło zostać sprzedane - gdy 1 stycznia 1998 r. właścicielem był Skarb Państwa. Ponadto odwołująca zauważyła, iż przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami został wydany już w trakcie prowadzonej na drodze administracyjnej negocjacji ( od roku 27.08.1991) a więc nie powinien działać wstecz. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy tj. o "odwłaszczenie" 188 m 2, które przyczynią się do powiększenia maleńkiego ciemnego podwórka, a dla Spółdzielni [....] nie są konieczne, bowiem zostały wywłaszczone w celu dojazdu do dz. nr [....] . W ocenie skarżącej "Działka ta nie została wywłaszczona, a drogi jako niepotrzebne nie zostały zbudowane". Wojewoda [....] decyzją z dnia 16 lutego 2016r. nr [....] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 30 marca 2015 r. nr [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż działka nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. stanowi własność Gminy K. i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [....] Spółdzielni [....] . Wynika to z księgi wieczystej nr [....] obejmującej działkę nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , w której została ujawniona w dniu 13 maja 1970 r umowa użytkowania wieczystego Rep [....] z dnia 11 maja 1970 r. Organ I instancji pozyskał do akt ze zbioru dokumentów ww. księgi wieczystej przedmiotową umowę z dnia 11 maja 1970 r. którą Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta K. działający w imieniu Skarbu Państwa na podstawie decyzji z dnia 14 kwietnia 1970 r. nr [....] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN m. K. ( postanawiającej o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni [....] w K. wieczystego użytkowania na działkach [....][....] , [....][....][....] , dzielnica [....] , objętych księgą wieczystą nr [....] ustanowił na rzecz ww. podmiotu użytkowanie wieczyste na całej nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [....] położonej w K. przy ulicy [....] . Organ podkreślił również, iż zgodnie z wykazem zmian gruntowych 1. ks. rob. [....] działki nr nr : [....] i nr [....] , położone w obr. [....] utworzyły działkę nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. Następnie zgodnie z operatem zniesienia działek z dnia 26 listopada 2011 r. nr [....] działka nr [....] , położona w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. utworzyła wraz z innymi działkami - działkę nr [....] . Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. przepisem art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o którym mowa art. 136 ust. 3 ( co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ odwoławczy odwołując się do treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślił, iż do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek. 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego; 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed l stycznia 1998 r.; 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed l stycznia 1998 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ powołał na poparcie powyższego szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia, gdyż "powodem wywłaszczenia tej części działki o którą się stara, było tylko umożliwienie dojazdu do działki nr [....] znajdującej się obok a działka [....] nie została wywłaszczona, a drogi jako niepotrzebne nie zostały zbudowane; zatem część ta nie jest wykorzystywana zgodnie z założeniem, a tym samym nie jest potrzebna [....] - organ wyjaśnił, iż stwierdzenie przez organ administracji, że stan prawny wnioskowanej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spełnia przesłanki art. 229 ugn, wyklucza zwrot nieruchomości nawet w przypadku, gdyby nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z powyższym w takim przypadku organ rozpatrujący sprawę nie jest zobowiązany do badania, czy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia w świetle art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ugn. W powyższym stanie prawnym w ocenie organu roszczenie o zwrot nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 ugn. wygasa, a orzeczenie organu o odmowie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 ugn ma charakter formalny. Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych w składanych do akt postępowania pismach skarżącej, organ odwoławczy podkreślił ponownie, iż prawo użytkowania wieczystego działek nr [....] i nr [....] , dz. adm. [....], które utworzyły działkę nr [....] , która wraz z innymi działkami utworzyła działkę nr [....], obr. [....] , jedn. ewid. [....] zostało ustanowione przez PRN m. K. w imieniu Skarbu Państwa na rzecz Spółdzielni [....] w K. umową użytkowania wieczystego Rep [....] z dnia 11 maja 1970 r., ujawnioną w księdze wieczystej w dniu 13 maja 1970 r. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, iż prawo użytkowania wieczystego na działce nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] w granicach działki nr [....] powstało przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998 r. Natomiast organ orzekający w sprawie jest obowiązany orzekać na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę (uwzględniając wszystkie zmiany, w tym zmiany przepisów jakie zaszły w toku trwania postępowania) niezależnie od stanu prawnego i faktycznego sprawy obowiązującego w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy co do zasady podzielił pogląd organu I instancji, iż zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot części działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] w granicach działki nr [....] , obr. [....], jedn. ewid. [....] nie przysługuje poprzedniemu właścicielowi nieruchomości – tj. skarżącej K.C. i spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli nieruchomości tj. skarżącej (jako spadkobiercy E.M. ), C.M. , T.Z. i Panu W.W. Organ odwoławczy stwierdził również, iż prawidłowe było orzeczenie w punkcie 2 zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia 30 marca 2015 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....], m. K. w granicach działki nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....], m. K. prowadzonego z wniosku: I.C. , M.C. i inni .... , Jak już wcześniej wspomniano, pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r. I.C. i inni ..., wycofali wnioski o zwrot części działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] w granicach działki nr [....] , dz. [....] ( złożone w marcu 2006 r.), bowiem w przedmiotowym piśmie wskazali, że nie byli właścicielami, ani też spadkobiercami właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w ocenie organu odwoławczego pomimo prawidłowego stwierdzenia zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 229 ugn jak również prawidłowego umorzenia w części postępowania prowadzonego z wniosków I.C. , M.C. i innych ...., , organ I instancji nie zapewnił udziału w toczącym się postępowaniu wszystkim jego aktualnym stronom, naruszając art. 10 kpa, który wyraża zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji oznaczając strony postępowania skierował swoją decyzję między innymi do osób fizycznych posiadających udziały w użytkowaniu wieczystym działki nr [....] obr. [....] , jedn. ewid. [....] związane z przysługującą im odrębną własnością lokali w budynkach przy ulicy [....] i ulicy [....] . W związku z powyższym, organ I instancji skierował między innymi zaskarżoną decyzję do Pani W.G. Natomiast w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił na podstawie odpisu aktu zgonu Nr [....] , iż Pani W.G. zmarła [....] v kwietnia 2010 r. w K. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie zapewnił spadkobiercom zmarłej strony udziału w toczącym postępowaniu naruszając tym samym art. 10 kpa. Zaskarżona decyzja skierowana do zmarłej Pani W.G. ( nie posiadającej zdolności prawnej) spełnia zatem w ocenie organu odwoławczego kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 2 kpa. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem usunięcia wskazanego uchybienia, którego organ odwoławczy nie może sanować bez naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody [....] z dnia 16 lutego 2015 r. nr WS-VI.7534.3.71.2015.AK do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca zarzucając organowi II instancji szereg nieprawidłowości. Skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia oraz przedstawiła swoje stanowisko w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej Gmina K. powinna wywłaszczyć użytkowników wieczystych, tak jak kiedyś wywłaszczyła skarżącą. Skarżąca podała, że od 27 sierpnia 1991 r. starała się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu rozliczenia w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315), które w ocenie skarżącej dopóki nie zostanie uchylone, jest ważne. W dalszej części skargi skarżąca podniosła, że o ile polskie ustawy na razie nie pozwalają na zwrot dawnym właścicielom tych 188 m2 – wnosi i prosi, aby był tam na razie utworzony ogólnie dostępny ogródek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Podkreślenia wymaga, że Organ II instancji uchylając decyzję Starosty K. powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako przyczynę uchylenia Wojewoda wskazał okoliczność, że stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie winni być właściciele lokali w budynkach przy ul. [....] i [....] , a równocześnie współużytkownicy wieczyści działki nr [....] obr. [....] . Wskazano, że do tych właśnie osób organ I instancji skierował decyzję, oraz, że wśród tych osób była W.G. W toku postępowania odwoławczego natomiast ustalono, że osoba ta zmarła w dniu 29 kwietnia 2010 r. Wobec tego organ odwoławczy konkludował, że Starosta nie zapewnił spadkobiercom zmarłej strony udziału w toczącym się postępowaniu, naruszając tym samym art. 10 k.p.a. Zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej ( W.G. ), spełnia zatem w ocenie organu kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy w powołanych okolicznościach została wydana decyzja prawidłowej treści ( z punktu widzenia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.). Jak to już bowiem wyżej nadmieniono, z mocy art. 134 § 1 k.p.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi. W ocenie Sądu zatem organ postąpił w niniejszej sprawie prawidłowo, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie ulega kwestii, że w postępowaniu powinni brać udział wszyscy współużytkownicy wieczyści działki nr [....] obr. [....] . Jak wynika z akt postępowania, W.G. (zamieszkała przy ul. [....] ) była współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i zaczęto jej doręczać korespondencję w sprawie od grudnia 2014r. Decyzja organu I instancji zapadła w dniu 30 marca 2015r. i przy jej doręczeniu pojawiła się informacja, że W.G. nie żyje. Organ odwoławczy na podstawie aktu zgonu ustalił zaś, że śmierć miała miejsce w dniu [....] 2010r., a zatem na długo przed wydaniem decyzji (oraz na długo przed pierwszym doręczeniem korespondencji na adres wymienionej, która notabene powracała z relacją, że nie podjęto jej w terminie)). W tej sytuacji niewątpliwie w postępowaniu przed organem I instancji winni wziąć udział następcy prawni W.G. od początku, to jest od momentu, kiedy organ zdecydował się poszerzyć krąg uczestników o współużytkowników wieczystych, w miejsce W.G. , która już wówczas nie żyła. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że "Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania, tak by zapewnić każdej ze stron prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.)" -por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. I OSK 2001/14, LEX nr 1664408 . Oczywiście, do momentu wydania decyzji przez organ I instancji, nie miał on wiedzy o fakcie zgonu. Niemniej jednak w sytuacji, gdy okoliczność ta ujawniła się na etapie postępowania odwoławczego, Organ Odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji. "Organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części" (tak WSA w Warszawie, wyrok z dnia - wyrok z dnia 23 czerwca 2016 r. VII SA/Wa 1907/15LEX nr 2090316). W świetle tych wytycznych trzeba mieć na względzie okoliczność, że nie są ustaleni następcy prawni W.G. , czyli na etapie rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy nie istniała możliwość zawiadomienia takich osób o postępowaniu i odebrania od nich oświadczenia, czy i jakie czynności powinny być w nim powtórzone lub uzupełnione (na taką możliwość działania organu II instancji wskazuje Marta Romańska w: Komentarz do k.p.a. pod red. Hanny Knysiak - Molczyk, komentarz do art. 28 k.p.a. Lex/el.). Wobec tego, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r.I OSK 1946/14, LEX nr 1769227: "(...) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że strona nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, w świetle treści przepisów art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. jest wystarczające do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (zob. w tej materii: wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1862/07; wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1180/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl)". Tak więc w świetle przytoczonych judykatów nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie pominięcie następców prawnych osoby zmarłej, która winna była być stroną postępowania, może być naprawione tylko poprzez uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z udziałem prawidłowo ustalonych stron. Co do innych zarzutów skarżącej, to nie mogą one odnieść skutku. Prawidłowo bowiem Organ Odwoławczy stwierdził, że niezależnie od tego, kiedy został złożony wniosek skarżącej, do niniejszego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2015.1774 j.t., dalej u.g.n. ). Zgodnie bowiem z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Rację ma też organ, gdy twierdzi, że zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. przepisem art. 229 u.g.n., roszczenie o którym mowa art. 136 ust. 3 ( co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, albowiem prawo użytkowania wieczystego działek nr [....] i nr [....] , dz. adm. [....] , które utworzyły działkę nr [....] , która wraz z innymi działkami utworzyła działkę nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , zostało ustanowione przez Powiatową Radę Narodową m. K. w imieniu Skarbu Państwa na rzecz Spółdzielni [....] w K. umową użytkowania wieczystego Rep [....] z dnia 11 maja 1970 r. ( k. 501, T.III akt adm.), ujawnioną w księdze wieczystej w dniu 13 maja 1970 r. Mając powyższe na uwadze, słusznie organ odwoławczy podkreślił, iż prawo użytkowania wieczystego na działce nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] w granicach działki nr [....] powstało przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998 r. Kwestia ta ma dalsze konsekwencje, albowiem jak słusznie stwierdził Organ Odwoławczy, powołując orzeczenie Sądu Najwyższego II CSK 275/08, w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem w takiej sytuacji roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w art. 136 i 137 u.g.n. W tej sytuacji zarzuty skarżącej, że nieruchomość nie jest w całości wykorzystywana na cel wywłaszczenia, nie mogą odnieść żadnego skutku. Natomiast postulaty pod adresem organów o urządzenie na części działki ogólnodostępnego ogródka nie mogą być rozważane jako pozostające poza zakresem sprawy. Z tych względów na zas. art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.