II SA/Kr 428/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara -Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2024 r. znak: WI-I.7840.8.26.2023. MA w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza na rzecz L. R. od Wojewody Małopolskiego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 27 marca 2023 r. B. B. i R. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o: - na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 §1 k.p.c. - wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr 1083/2021 z dnia 15 października 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wiaty zadaszeniowej pod pilarkę taśmową wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzny układ komunikacyjny, na działkach [...] i [...] w miejscowości L., gmina Lubień, znak sprawy AB.6740.1065.2021.MR, a następnie - na podstawie art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 149 §1 i 2 k.p.a. - uchylenie decyzji nr 1083/2021 z dnia 15 października 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wiaty zadaszeniowej pod pilarkę taśmową wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzny układ komunikacyjny, na działkach [...] i [...] w miejscowości L., gmina Lubień, znak sprawy AB.6740.1065.2021.MR, i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego. W uzasadnieniu wniosku B. i R. B. podali, że w dniu 16 marca 2023 r. powzięli informację o wydaniu przez Starostę Myślenickiego decyzji z dnia 1 marca 2023 roku, znak sprawy AB.6740.1164.2022.MT zmieniającej ostateczną decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 15 października 2021 r. W tej samej dacie zapoznali się z treścią decyzji z dnia 15 października 2021 r. Wnioskodawcy wyjaśnili, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 października 2021 r. nie brali udziału w charakterze strony i aż do dnia 16 marca 2023 r. nie mieli wiedzy o zapadłych rozstrzygnięciach w sprawie. Tymczasem są oni właścicielami sąsiadującej z inwestycją działki o nr [...] oraz działek [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r. znak: AB.670.79.2023.AB, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 123 k.p.a. Starosta Myślenicki odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Myślenickiego z dnia 15 października 2021 r. znak: AB.6740.1065.2021.MR. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania wezwano wnioskodawców o przedłożenie dowodów potwierdzających dochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparci o art. 145§ pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe B. B. wyjaśniła, że o decyzji pozytywnej dowiedziała się z internetu. O decyzji pozytywnej dowiedział się również jej mąż, jednak z decyzji tej nie wynikało co będzie przedmiotem inwestycji i jaka będzie emisyjność oddziaływania na nieruchomści sąsiednie. O tych szczegółach, jak podała wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu 16 marca 2013 r., kiedy to poprosiła o udostępnienie projektu do wiadomości publicznej. Do pisma załączono wydruki z wyszukiwarki RWDZ oraz kopię pisma Starosty Myślenickiego z dnia 12 maja 2022 r. przesłaną do R. B. na jego wniosek o dostęp do informacji publicznej, w którym organ poinformował, że w dniu 15 października 2021 r zostało wydane pozwolenie na budowę nr 1083/2021 znak AB.6740.1065.2021.MR dla zamierzenia budowlanego: budowa wiaty zadaszeniowej pod pilarkę taśmową wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzny układ komunikacyjny, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości L.. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że R. B. otrzymał ww. odpowiedź w dniu 17 maja 2022 r. Organ wyjaśnił, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Zdaniem organu, wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia 15 października 2021 r. oraz jej przedmiocie i terenie inwestycji już w 17 maja 2022 r., a nie jak podano we wniosku w dniu 16 marca 2023 r. Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 148 § 2 k.p.a. tj. zachowania terminu do złożenia wniosku - jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji. Brak spełnienie tej przesłanki skutkuje zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie B. B. i R. B. wnieśli zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2024 r. znak: WI-I.7840.8.26.2023.MA, działając na podstawie art. 138§2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wojewoda Małopolski uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że instytucja wznowienia postępowania należy - obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji - do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności - przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W przypadku gdy podstawą wniosku jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego przewidzianego w art. 149 §3 k.p.a. Jak podał organ, w okolicznościach nin. sprawy organ l instancji analizując wniosek z dnia 27 marca 2023 r. uznał, że wnioskodawcy nie zachowali terminu przewidzianego w art. 148 §2 k.p.a. Zdaniem jednak organu odwoławczego wniosek o wznowienie postępowania dotyczył w istocie dwóch decyzji: o pozwoleniu na budowę z dnia 15 października 2021 r. oraz decyzji zmieniającej decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia 15 października 2021 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że o ile organ l instancji rozpatrzył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej udzielonym pozwoleniem na budowę, o tyle w kwestii żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmieniającą pozostał całkowicie bezczynny, bowiem brak jest orzeczenia względem tego żądania. Powyższe oznacza, że wniosek ten powinien być rozdzielony na dwie sprawy: jedną dotyczącą pierwotnego pozwolenia na budowę, a drugą w zakresie jego zmiany. Zdaniem organu odwoławczego zaprezentowane uchybienie uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., bowiem doprowadziłoby to do sytuacji w której rozpatrzono by od początku żądanie wznowienia względem decyzji zmieniającej z dnia 1 marca 2023 r. znak: AB.6740.1164.2022.MT. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Ł. R., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania złożony przez B. B. i R. B. obejmował swoim zakresem postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 15 października 2021 r. oraz decyzji z dnia 1 marca 2023 r., podczas gdy z treści wniosku oraz zażalenia jednoznacznie wynika, że wniosek dotyczył wyłącznie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 października 2021 r.; - art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania w zakresie nieobjętym wnioskiem, tj. w zakresie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 1 marca 2023 r., podczas gdy wniosek o wznowienie dotyczył wyłącznie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 15 października 2021 r., a organ nie był uprawniony do rozszerzenia przedmiotu tego postępowania z urzędu; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że na etapie postępowania przed organem II instancji możliwe jest doprecyzowanie wniosku o wznowienie w taki sposób, że strona obejmie nim dodatkowe postępowanie, mimo że wcześniej nie domagała się jego wznowienia i upłynął już miesięczny termin na złożenie stosownego wniosku; - art. 149 § 3 i 4 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że B. B. i R. B. byli uprawnieni do wniesienia uzupełniania zażalenia po upływie terminu 7 dni na jego wniesienie i rozszerzenia w ten sposób żądania załatwienia sprawy o dodatkowe postępowanie, tj. postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 1 marca 2023 r., podczas gdy zarówno w treści wniosku o wznowienie z dnia 27 marca 2023 r. oraz w treści zażalenia z dnia 22 maja 2023 r. jednoznacznie wynika, że wniosek dotyczył wyłącznie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 15 października 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2497) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Małopolskiego uchylające, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., postanowienie Starosty Myślenickiego z dnia 11 maja 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 15 października 2021 r. o pozwoleniu na budowę, wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Podstawą odmowy wznowienia postępowania przez organ I instancji była okoliczność złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. z uchybieniem terminu. Z kolei organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji podnosząc, że o ile wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 15 października 2021 r. o pozwoleniu na budowę został rozpoznany, o tyle zdaniem organu odwoławczego pominięta została kwestia żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną 1 marca 2023 r. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, wniosek dotyczył obu tych decyzji. Kwestią sporną w niniejszej sprawie okazał się więc zakres żądania strony i zasadność uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji z podanych wyżej przyczyn. Niewątpliwie, już z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji powinien dążyć wnikliwie do ustalenia treści pism składanych przez stronę, w szczególności celem identyfikacji żądania sformułowanego przez stronę wobec organu. Należy przy tym zauważyć, że o treści żądania strony nie decyduje tytuł pisma, ale istotna jest jego treść. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ. W praktyce oznacza to, że żądania zawarte w złożonym przez stronę podaniu – nawet jeśli są zredagowane niezręcznie, niedbale lub niezrozumiale – obligują organ administracji publicznej do podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie ich rzeczywistej treści. Organ administracji nie jest przy tym uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 3026/18). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pismo z dnia 27 marca 2023 r. zawierało w swej treści jednoznaczne i precyzyjne żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 15 października 2021 r. i uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia. Wnioskodawcy, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wyraźnie wskazali, że zwracają się o wznowienie postępowania "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr 1083/2021 z dnia 15 października 2021 r. (...)" oraz "o uchylenie decyzji z dnia 15 października 2021 r." W uzasadnieniu wniosku z dnia 27 marca 2023 r. przywołano wprawdzie decyzję z dnia 1 marca 2023 r. zmieniającą decyzję z 15 października 2021 r., ale niewątpliwie miało to na celu zobrazowanie stanu faktycznego sprawy, w szczególności wykazanie okoliczności, w jakich wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia 15 października 2021 r. Jednoznacznie potwierdza zakres żądania wnioskodawców treść złożonego przez nich zażalenia z 22 maja 2023 r., którego wynika, że żalący się, nadal reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionowali ustalenia organu w zakresie podstawy odmowy wznowienia, a nie zakresu rozstrzygnięcia. Wobec tego Wojewoda Małopolski bezpodstawnie wezwał wnioskodawców o sprecyzowanie treści wniosku, który sformułowany był w sposób niebudzący wątpliwości co do zawartego w nim żądania, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia przez Wojewodę postanowienia Starosty Myślenickiego. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że nawet jeśli by przyjąć, że zamiarem wnioskodawców było wznowienie również i postępowania zakończonego decyzją z 1 marca 2023 r. o zmianie pozwolenia na budowę, a organ pierwszej instancji niewłaściwie odczytał żądanie skarżących i nie rozpoznał wniosku w tym zakresie, to wniosek w tym zakresie inicjował odrębne postępowanie, wymagające odrębnego rozstrzygnięcia. Tak więc i w takiej sytuacji nie byłoby podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji rozstrzygającego sprawę z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 15 października 2021 r. tylko z tej przyczyny, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 1 marca 2023 r. Co się tyczy istoty sprawy, Sąd wskazuje w tym miejscu, że przepisy regulujące postępowanie w sprawie wznowienia dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). W związku z wydanym w dniu 11 maja 2023 r. przez Starostę Myślenickiego postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne zbadanie przesłanek formalnych wznowienia postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki, której spełnienie zakwestionował Starosta Myślenicki, tj. zachowania terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 w zw. z § 1 k.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym powyższe kwestie nie zostały podjęte, wskazuje, że Wojewoda Małopolski naruszył wydanym postanowieniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 149 § 3, art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski zbada formalne przesłanki wznowienia wobec wniosku złożonego przez B. B. i R. B., uwzględniając konieczność odniesienia się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu. Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.